秦前红:国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象

选择字号:   本文共阅读 1426 次 更新时间:2018-10-27 22:28:10

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否则难免出现诸多宪法逻辑上的悖论,如不符合民主集中制之国家机关组织原则等。不过,若将监察机关之监察对象限于权力机关之人员,而非权力机关机构自身,在相当程度上可使以上逻辑悖论得以恢复自洽。这或许也是《决定》和《决定》将监察委员会之监察对象表述为“所有行使公权力的公职人员”的缘由。然而,因为人员的职务行为必然与机构的职权存在诸多交集,二者并非可决然分开的;且对人员的监察难免影响其职务之履行,此种影响可间接及于由人员组成之机构。有鉴于此,将监察机关之监察对象限于人员仍然不够,尚需在监察权可涉及的对象与范围上作进一步的限制,即监察范围以权力机关职权之核心领域为限,以及履行代表职责之民意代表不得为监察的对象。

   其二,监察机关不得介入权力机关职权的核心领域。诚如上述,若监察机关得“侵入”代议机关之核心领域,势必破坏权力之间的均衡态势。加之我国的人大不仅是代议机关或立法机关,更是地位优越于其他国家机关的权力机关。如此一来,人大职权范围内的事务,尤其是其中的“核心领域”,自然是不容监察机关介入与干涉的。通常来说,我国人大及其常委会的职权有四,即立法权、决定权、任免权和监督权,这四类职权并未穷尽列举所有各项职权。但这四项职权之行使,显然属于权力机关职权的核心领域,即便有弊,亦不可由监察机关予以纠偏,而应当由上级权力机关予以纠正。以人大之立法权为例,假若省级人大所立之地方性法规存在有违上位法之弊病,根据我国《立法法》第97条第2项之规定,唯全国人大常委会有权撤销之。

   其三,监察机关应尊重人民代表的民意代表身份。在人大内部,并非所有的人员皆为民意代表。严格来说,唯有人大代表才是人大之构成因子,故人大代表之外的其他人员,则可认为仍属监察对象之列。因为代议机关通常会根据自己的活动特点和职能需要设立各种辅助性的工作机构和附属性的服务部门,但这些机构与部门不是代议机关本身,“只能辅助代议机关进行工作,不具备代议机关的法定资格”。例如我国人大之内,存在办公厅、秘书局等办事机构,这些机构的工作人员自然不在民意代表之列。此种在监察对象上分别民意代表与其他人员的做法,在我国台湾地区亦有先例:如根据台湾地区“司法院”释字第14号解释,“国民大会代表、省县议会议员、立法院委员”不得为监察权行使之对象,然“国民大会”与“立法院”的职员则为监察权行使之对象。当然,将人大代表排除在监察对象之外,并不意味着其一切行为与活动皆无边界。因为其政治责任虽不受监察机关的追究,但诸如贪污受贿等职务违法和职务犯罪行为,因与履行代表职责并无直接关联,故亦不可免于监察。

  

   五、对兼职人大代表采取监察留置措施时须恪守特别法律程序

  

   自从代议制度产生以来,为了保护议员(或代表)独立、充分履职,一般的国家都给予议员的某些权利以特殊的保障,其主要有:一是对议员的人身保护。例如美国宪法规定,两院议员除了犯有叛国罪、重罪及损害治安之罪外,在各该院开会期间及往返途中,不受逮捕。二是对议员言论的保障。如法国宪法规定,不得根据在行使职务时所发表的意见或所投的票而对议员起诉、搜查、逮捕、拘禁或者审判。中国人民代表大会制度是具有中国特色的代议制度,这个制度从建立初始,就特别强调保障代表履职的安全和自由。我国第一部宪法1954年宪法第37条规定:全国人民代表大会代表,非经全国人民代表大会许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判。虽然在特殊的历史背景下颁布的1975年宪法和1978年宪法取消了这条规定,但1982年宪法第74条重新恢复了五四宪法的规定,并为保证该条款的可操作性,将五四宪法中的非经全国人民代表大会许可修改为非经全国人民代表大会主席团许可。同时还参照其他有关国家的经验,增加了一条关于人大代表言论的保障条款,即全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。《中华人民共和国全国人民代表大会代表法》(以下简称代表法)第32条将现行宪法第74条进一步具体化,它规定:全国人民代表大会代表、县级以上地方各级人大代表非经本级人民代表大会主席团许可,在人民大表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。还规定:对县级以上各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条也作了类似规定。这里需要讨论的是我国采取直接选举和间接选举相结合的选举制度,与我国政权组织的建制相适应,从基层人大到全国人大,最多的时候有五级人民代表大会体系,为什么宪法、法律关于人大代表人身自由的特殊并没有惠及乡镇人大代表,在理论上的主张和实践的考量大致是:其一,乡镇人大不设常设机构,如果同样规定人身自由限制的许可制度,会影响法政机关的运作效率和操作上的困难。其二,司法权通常被认定为国家事权,乡镇一级并不设政权组织形式意义的司法机关(即没有所谓的“一府两院”),通常乡镇一级政权不可能出于打击报复的动机调动司法权限制人大代表的人身自由。其三,全国乡镇人大代表的总数达200万左右之多,由于人口基数太大,若给予乡镇人大代表人身自由特殊保障,可能会影响司法权的稳定运行。实践上,近年来已出现人大代表涉嫌犯罪,公安机关提请人大主席团或者人大常委会不予许可的情况。人大或人大常委会若滥用许可,在制度上如何救济,在现行法律上出现空白。其实,对代议士(议员或者代表)的人身自由特殊保护的制度设计出现在近代资本主义议会兴起之初,当时是为了保护以议员为代表的第三等级在与国王为代表的贵族阶层的激烈政治对抗免受迫害。在司法权能够统一、独立行使的情况下,行政权挟私报复的可能越来越小,相反则出现越来越多地出现议员滥用此项权利的情况,因此近来已有诸多国家比如奥地利主张要取消议员的此项特权。2015年新修的代表法基于上述因素的考量,又同时为了保证人民代表大会制度逻辑的融洽性,专门在代表法第32条第4款规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会代表,如果被逮捕受刑事审判、或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。

   执政党纪检部门和行政监察机关过去依循纪检条例和行政监察法对人大代表采取“两规或两指”(即要求有关人员在规定的时间、规定的地点或者指定的时间、指定的地点就案件所涉及的情况作出说明)措施时,并不征得相应人大或者常委会的许可。国家监察体制改革后,为了达致两规(应该包括两指)法治化的目标,专门在《中华人民共和国监察法》(下文简称监察法)中设计了留置制度,用以取代两规,这便在逻辑上引出监察机关对人大代表采取留置措施,是否应该获得人民代表大会或者常委会的许可问题。要回答这一问题,则必须在理论上和实践上解决以下难题:

   第一,监察委如果未经许可对人大代表采取留置措施,其弊端是什么。笔者认为其弊端在于:侵损人民代表大会制度的根本政治制度地位;制造寒蝉效应而使得制度设计中本来应有的人大对监察职权行使的监督沦为虚设,或者倒逼人大代表利用监察法第53条规定的询问或质询权力与监察机关进行非理性对抗;妨碍监察法规定的监察机关行使职权时,与司法机关、行政机关应该遵循的相互关系原则,导致监察机关与其他国家机关之间的关系失衡……。

   留置措施是否为宪法和代表法、组织法所规定的限制人身自由的强制措施,从而应服膺宪法和法律的规训?留置尽管按照监察法的规定,是监察机关有权采取的12种调查措施的一种,按照监察法第43条的规定,留置的期限一般是3个月,在特殊情况下,可以延长一次,时间不得超过3个月。但按照监察法第47条的规定:人民检察院经过审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件,应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以两次为限。该条并没有明确补充调查是否应计算为留置期限,但从法理上应该如此计算,故逻辑上留置的最长期限是8个月。按照监察法第22条的规定,留置场所是特定场所,实操中或为原纪委的“两规基地”、廉政教育基地或者走读基地,或者公安拘留所、看守所划出留置专区,上述均为封闭场所。从留置的适用对象看,按照监察法第22条的规定,其适用条件是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大复杂的;(二)可能逃跑自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。上述适用条件与刑事诉讼法有关限制人身自由的刑事强制措施大致相同。更为重要的是,监察法第44条认定留置的强度已达到堪比刑事强制措施限制人身自由的程度,故在监察法第44条规定:被留置人员涉嫌移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。

因代表法、组织法、监察法均为全国人民代表大会通过的宪法性法律,同一法律位阶的法律若对相同事项规定不一致的,通常适用新法优于旧法的原则。代表法、组织法的最新修订时间为2015年,而监察法制定的时间为2018年,这便在逻辑上必须阐明宪法第74条的立宪愿意,然后再审视监察法的留置措施到底应该如何遵循该条的原意。阐明宪法规定原意的有形途径在我国主要有二条,一是依照宪法第67条的规定,由全国人大常委会直接做出宪法解释,一是普通法律对宪法规定的具体化。五四宪法、八二宪法规定了代表人身自由特别保障条款后,全国人大常委会从来没有直接对宪法第74条作出解释。按照通常的法教义学的解释原则,来推断宪法第74条“逮捕”一词的意涵,应该泛指一切对人大代表的人身自由限制的强制性措施。很难设想,宪法一方面限制其他机关对人大代表采取狭义的逮捕措施,一方面却允许其他国家机关对人大代表采取其他或者变相采取其他限制人大代表人身自由的强制性措施。若果如此,则对人大代表设置的人身自由特殊保护将荡然无存。可以支撑上述结论的证据在于,按照法治统一的原则,全国人大及其常委虽然可以通过制定法律将宪法的规定具体化,但不得违反宪法的原则和具体规定。全国人大制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第32条规定:县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。该条第2款的规定,实质上突破了宪法74条所指“逮捕”一词的字面含义,但却恰恰符合宪法第74条的立宪原意。可以进一步证成的理由在于,监察法并没有赋权监察机关可在未经人大及其常委会许可下对人大代表采取限制人身自由的强制措施。国家机关法无授权不可为,是实行法治国家公认的宪法原则,也是中国权威性社科辞书记载的法学常识。正如《中国大百科全书》法学卷写到:中国宪法第2条以自己特色的方式确认了人民主权的原则;在实行人民代表大会制度的中国,国家的一切权力都是属于人民的,国家机关的权力来自于人民的委托,并且只限于人民委托的范围,不享有任何不是来自于人民委托的权力。所以,宪法不仅是人民权利的保障书,也是人民向国家机关委托权力的委托书,超越宪法和法律规定的范围行使权力的任何行为都构成对人民权利的侵害,都是非法和无效的。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期

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