欧树军:国家与市场:公共治理的两种取向

选择字号:   本文共阅读 393 次 更新时间:2018-10-16 22:10:29

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欧树军  
市场是国家的合理性、正当性的授予者。


二  “国家因市场而治理”

  

   与“国家为市场而治理”相反,“国家因市场而治理”主张“政府干预的必要性源于市场经济的内在缺陷”,市场不是自生自发、渐进发展的,“自我调节的市场从来没有真正存在过”[14],市场运行及其后果所导致的缺陷赋予了政府干预的必要性。重商主义反对国内税费负担,却又希望从国家手中获得专营权、专卖权。重农主义寄望用国家权力来确保粮食、商品、货币的自由流通。古典自由主义希望国家主动收缩放权,以建立市场并扩大市场的作用。这也说明,市场往往是政府干预的结果,市场形成与运行的每一步都离不开政府干预。

   “自由放任是有计划的,而计划却不是”[15]。正是看到了市场从来都不是自我调节、自生自发、渐进发展的产物,看到了市场资本主义所带来的毁灭性社会后果,看到人异化为劳动力商品之后的悲惨境遇,欧文等早期社会主义者才反对自由放任,主张要把经济生活放在社会整体之中,主张保护人的社会性从而恢复人的整体性[16],这个主张让被剥夺了普选权和福利救济权的工人群体得以成为一个阶级,而国家应该成为保障工人阶级利益的工具。马克思主义和新马克思主义都强调国家的工具性,资本主义国家是保障资本家阶级、推行资本控制、尤其是金融资本控制的工具,市场资本主义是维护资产阶级法权的工具。任由市场自由放任下去,人类社会就失去了存在的必要性,在市场经济这个“撒旦的磨坊”不断扩张的同时,社会出于自我保护的需要不断向国家和政府施压,要求其出面干预市场经济,这种双向运动不断地协调着政府干预主义与经济自由主义之间的关系,并让后者成为19世纪文明转向20世纪文明的重要组成部分。在政治经济学意义上,波兰尼把两次世界大战的肇因归结为二者之间关系的失控。因此,无论是最早的乌托邦社会实验、早期社会主义,还是新马克思主义、新经济政策、指令型计划经济,种种社会主义的理念从16世纪开始就把经济生活放在社会整体之中,国家有权力、有必要介入、主导乃至支配经济生活,并不承认市场具有支配国家生活和个人生活的合理性和正当性。

   事实上,发达国家的政府在其工业化进程中发挥了非常积极的作用。[17]对于希望赶超先进国家、发达国家的落后国家、发展中国家而言,对于需要从自由竞争的资本主义转向国家干预的资本主义的国家而言,其政府也都需要在经济生活中发挥至关重要的作用,这正是贯穿德国历史学派、进步主义的制度学派、凯恩斯主义和发展经济学的经济理念主线。

   19世纪40年代直至20世纪的第一次世界大战前,为了结束普鲁士德国的分裂、落后状态,德国历史学派反对自由放任,主张大规模的、积极的政府干预,国家培育工业、交通和经济增长,保护不成熟的本国工业,广泛干预经济事务以实现赶超战略,并维护工人健康、福利和效率,改善普通人的生活环境。国家在经济中的作用极大扩张,推动普鲁士统一了德国。

   在进步时代的美国,社会中下层对不受约束的自由资本主义发起了各种反抗运动,在进步主义思想影响下,制度学派主张国家应在“市场失灵”的领域进行干预,从而实现社会进步,改善工人生活境遇,促进收入的公平分配,这些领域包括[18]:提供“公共物品”,比如国防、道路、桥梁、控制环境污染;保持宏观经济稳定;让经济的“外部性”内在化;限制垄断;调节收入和财富的分配;弥补市场的不完全性和信息的不对称性。

   1929-1933年大萧条之后,面对经济的严重停滞与衰退,凯恩斯主义提出政府实施恰当的财政、货币和收入政策来积极干预经济,促进充分就业、价格稳定和经济增长,为了应对衰退或萧条,政府应增加开支或减少税收,增加货币供给来降低利率。如果遇到总支出过度引发的通货膨胀,政府应减少自身支出,增加税收以减少私人消费支出,或减少货币供给以提高利率、抑制过度投资支出。凯恩斯主义让罗斯福新政获得极大成功,也推动了二战后至70年代初的美国和欧洲经济的复兴。但是,在三十多年的经济繁荣高度增长时期结束之后,人们迎来了通胀时代,凯恩斯主义因此成为新自由主义的最大敌人。不过,由于成功扭转了经济衰退,凯恩斯主义深入人心,人们普遍接受了国家干预经济的合理性和正当性。

   1945年以后,发展中国家竞逐国家富强,接受了发展经济学的关键主张,即国家有责任推动经济增长和经济发展,包括政府主导市场经济的发展,制定国民经济与社会发展蓝图,通过产业政策推动增长的转型能力,以及制定并推行相应的社会政策。这种发展理念成就了“亚洲四小龙”和以“金砖国家”为代表的新兴经济体。

   因此,中国的结构主义认为,国家在经济生活中所应发挥的作用很大。首先,国家至少要发挥新古典经济学派的作用,包括维护主权和领土完整;制定和实施法律,维持社会基本秩序;界定产权、保护产权;监督合同履行;维系本国货币价值。其次,国家应在“市场失灵”的领域进行干预,包括提供公共物品,保持宏观经济稳定,使经济的外部性内在化,限制垄断,调节收入与财富分配,弥补市场的不完全性和信息的不对称性。第三,各国政府因其结构结构需要发挥的特殊功能,包括主导向市场经济的转型过程,在市场发育不全时帮助克服市场缺失,发挥公共投资和利用产业政策,集中社会资源超前和强化公路、桥梁、铁路、通讯、航空灯基础设施,环境保护,建立社会保障体系。[19]

   简言之,“国家因市场而治理”所代表的政治-经济观念认为,无论是走在转型道路上,还是已经跻身市场经济,“市场失灵”的风险远远大于“政府失灵”,市场有内在的不足和缺陷,国家必须出面矫正。因此,总的原则应该是“国家监督市场”而非“市场监督国家”。

  

三  发展的目标与国家—市场关系

  

   如果说一个政治共同体的理想秩序是由经济增长、公平平等、民主自由、稳定安全、国家自主、环境保护等基本发展目标所构成的,那么不争的事实在于,这些美好的发展目标既不会自动实现,也不是一朝一夕之功所能实现的;不同的发展阶段可能需要确立不同的发展目标,这又需要在这些不同的发展目标中间做出审慎的抉择。一旦一个国家确立了特定历史阶段的发展目标,也就不可避免会影响其国家-市场之间的关系模式。美国政治学者亨廷顿曾经指出,20世纪50年代直至80年代初,发展经济学和发展政治学基本上背道而驰,前者从(财富的)集中走向分散,后者从(权力的)分散走向集中[20]。首先,20世纪50年代,第三世界接受了经济学家的建议,把经济增长作为首要发展目标并且的确在此后十年实现了这个目标,但经济增长并不必然能够改善第三世界亿万人的生活状况。因此,到了70年代初,发展中国国家的核心发展目标变成了以减少绝对贫困和减少不平等为两大目标的公平。这个阶段的国家-市场关系模式先是“市场为主、国家为辅”,更侧重“国家为市场而治理”,然后又转向“国家为主、市场为辅”,更侧重“国家因市场而治理”。

   在接受了市场作为国家合理性的授予者这个定位之后,不可避免地,从20世纪50年代末到60年代初,西方政治学关心如何按照西方民主模式来分配权力实现民主。而20世纪60年代后期直至70年代末,在意识到了市场内在的缺陷之后,在认识到政治学和经济学都不可能是物理学之后,政治学者转向研究如何为了实现政治秩序而集中权力。到了20世纪80年代末90年代初,发展政治学和发展经济学的重心再次发生变化,随着历史被宣告终结,政治学的焦点从权力的集中转向权力的分散,发展经济学则又从强调国家的作用走向强调市场的作用。20世纪90年代末的亚洲金融危机和21世纪末的美国金融危机,又将二者的焦点再次颠倒过来。

   近四十年来,在上述种种政治-经济观念的影响下,对于中国的国家-市场关系,存在几种典型的看法,比如传统计划经济派、市场失灵派和新古典经济学派,中国政府则逐渐形成了“社会主义市场经济”的正式立场[21]。而在“社会主义市场经济”中,国家与市场关系的取向也处在不断与现实调适的过程之中,这种调适的最新结果即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,需要解决的主要问题被界定为:“市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位”,这可以说是“国家为市场而治理”与“国家因市场而治理”的某种结合。

   “国家为市场而治理”强调“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”,市场决定作用的基础是统一开放、竞争有序的市场体系,要发挥市场的决定作用,先要完善现代市场体系,包括建立公平的市场规则,建立全国统一的要素市场,发挥市场决定价格的机制,“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”。这些方面同时也说明市场恰恰是政府干预的产物。

   “国家因市场而治理”体现为中国政府主张对市场经济的深度干预,包括宏观经济稳定,公共服务,公平竞争,市场监管,市场秩序,可持续发展,共同富裕,弥补市场失灵,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,转变政府职能[22],发挥中央和地方两个积极性的现代财政制度,城乡一体化发展,开放型经济新体制,教育改革,促进就业创业,合理有序的收入分配格局,更加公平可持续的社会保障制度,改革医药卫生体制,创新社会治理体制,生态文明制度建设,以及军队与国防改革。

   可以看出,中国政府在经济生活和社会生活中的作用非常大,远远超出经济自由主义和新自由主义所主张的“守夜人国家”作用,也不仅仅是弥补“市场失灵”,还发挥着推动经济增长的作用;不是单纯“为市场而治理”,还具备更多“因市场而治理”的因素。

   在实践中,“国家为市场而治理”与“国家因市场而治理”两种声音也一直在相互竞争。在国家发展、区域发展、边疆治理、内外关系、工业化、信息化与网络安全、城镇化、经济带与城市群等发展战略上,在三农政策、土地政策、国企国资、民企民资、外企外资、就业政策、创新政策等经济政策上,在金融监管和货币政策上,在城乡统筹、户籍、社会治理、社会安全、住房、医疗、养老等社会政策上,在旨在解决城乡差距、地区差距、行业差距、收入差距的收入分配政策上,在学前教育、中小学、大学、职业教育、科技政策、创新体制、激励机制、文化政策、媒体政策、公共舆论治理、公共卫生等教科文卫政策上,以及能源政策、资源政策、公用事业、公共产品、公共服务、公私合作、政府绩效评估等方方面面,都能看到两种声音在政策理念、政策方向、政策选项上的角力。

   这种角力充分揭示了“中国问题”的复杂性。作为一个人多地少、资源紧张、地区政治经济社会发展不平衡的“超级大国”,中国既是世界第二大经济体又是世界上最大的发展中国家,虽然综合国力不断增强,但一旦按照人均口径计算又与发达国家在不少方面存在明显差距,普通人在市场经济生活中面临的不公平、不安全、不平等问题仍然比较突出,尤其是住房、教育、医疗、养老等生活与发展成本的压力较大,这些因素都决定了中国无法照搬其他市场经济国家的经济作用;而大型现代复杂社会的某些共性,也决定了中国政府既存在“不该管的地方管得太多”的问题,更存在“该管的地方还管得不够”的问题。

这主要是因为,对于中国这样的巨型国家和复杂社会而言,任何单一的发展目标都过于简单化,中国兼顾经济增长、公平平等、民主自由、稳定安全、国家自主、环境保护等目标的全面发展的必要性,远远超过当今世界上的其他任何国家。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国政治学》2018.1

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