焦长权 焦玉平:“大政府”的兴起:经济发展与政府转型*

——中国政府公共收入水平研究报告(1980—2014)
选择字号:   本文共阅读 1035 次 更新时间:2018-06-02 23:37:53

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焦长权   焦玉平  
政府职能可以概括为三大部分:配置、稳定和再分配职能(Musgrave, 1959),这都大大突破了以亚当·斯密为代表的古典政治经济学对政府职能的限定。结果,通过加强政府职能来纠正市场失灵,在一段时期内成为理论界和实践界的主流认识,由此引发了各国大力加强政府职能的行动,推动了“大政府”的形成。当然,在这个过程中,两次世界大战中主要参战国国防(军事)支出的快速增长也是推动政府支出扩张的一个重要因素,但更根本的还在于战后“凯恩斯主义”的影响,及由此引发的社会保障(社会福利)制度建设。

   中国“大政府”的兴起,显然不是在市场成长起来之后为了纠正“市场失灵”而建立起来的。1994年的分税制改革、90年代中期开始大规模推行的社会保障制度建设,以及90年代末开始完善的土地收入制度,三者共同推动了中国公共财政收入的大规模增长,使中国政府在短期内迈向了“大政府”时代。但是,很明显的是,这三项制度建设的初始目的都不是为了应对市场经济形成后的“市场失灵”,其直接目的都是为了筹集由计划经济体制向市场经济体制转型的改革成本。32尤其是90年代中期开始大规模建设的社会保障制度,从表面上看,它和西方市场经济国家在市场成熟后建立的社会保障制度很相似,但其建立初衷主要是应对国有企业改革过程中的大规模员工下岗和使企业顺利转制33,是将原来由政府和国企承担的社会保障职能迅速“抛向”市场的行为,迥异于西方社会保障制度的建立逻辑。当然,在市场经济逐渐成长起来之后,目前的社会保障制度发挥的职能与西方市场经济国家越来越接近。为了推动计划经济体制向市场经济体制的转型,中国政府通过各种制度建设不断提高国家财政汲取能力,以能够支付体制转型过程中的巨额成本,由此很快形成了一个“大政府”。因此,中国“大政府”的形成,是国家筹集由计划经济向市场经济转型成本的一个“意外后果”。当然,在市场经济逐步成长起来之后,这个已经形成的“大政府”又在悄然转变自身角色,更多地承担起了公共品和公共服务供给、社会福利、社会保障建设以及社会公平分配等典型市场经济国家的政府职能。

  

六、结论与讨论

  

   19世纪末期,德国经济学家瓦格纳(A. Wagner)通过对欧美一些工业化国家政府公共支出的研究发现,随着工业化的推进和国民收入的增长,政府公共支出会以更大的幅度增长,政府支出占GDP的比重会迅速提高。瓦格纳认为,政府支出的增长和政府职能的扩张具有必然性和合理性,主要原因在于:一方面,工业化的发展使市场关系日趋复杂化,引起了对商业法律、市场法则和契约的需要,要求行政司法组织维护这些法律规则,促使国家职能范围扩大;另一方面,工业化推动了都市化进程,由此产生了拥挤效应等外部问题,需要政府部门来管理和应对矛盾。他主张“政府职能具有演化的性质,会随着历史而改变”,工业化必然导致政府职能的扩张(Wagner, 1958;坦茨,2014,83-85)。这就是公共支出和政府职能扩张的“瓦格纳法则”。

   20世纪末期,美国经济学家马斯格雷夫感叹,“瓦格纳政府支出增长的预言被证明是正确的,尽管要完全证明其正确性花费了半个世纪的时间”。(布坎南、马斯格雷夫,2001:48)他同时指出,“当一个人回顾西方世界在20世纪走过的历程时,将会发现公共部门的增长已经成为西方世界在20世纪决定性的特征。在工业化国家,通过公共预算流走的GNP的份额从二十世纪初的大约10%上升至20世纪末的40%的平均水平,从最低水平国家的大约30%(日本、美国和澳大利亚)一直到最高水平国家的60%左右(法国、丹麦和瑞典)。虽然公共部门的大多数扩张发生在20世纪后半期,而且各个国家以不同速度扩张,但是公共部门增长趋势在西方世界一直保持着”(布坎南、马斯格雷夫,2001:48)。显然,政府支出的大规模扩张是工业化完成后西方国家角色所发生的最剧烈的变化之一,这在人类文明历史进程中也是一个重大转变。

   中国政府正在经历一场类似的、深刻的历史性变革。1994年以来,伴随经济长期快速增长,分税制的体制效应得以充分释放,政府财政收入汲取问题基本得到了解决。随着城市化的快速发展,以土地出让收入为核心的政府性基金收入也急速增长;在建立现代企业制度过程中,社会保障制度体系快速发育,社保基金收入快速增加;随着国企营利能力的增强,国有资本经营收入也日益扩大。结果,中国政府收入的绝对规模急速增加,其占GDP的比重也迅速扩大,在不到二十年的时间内,政府收入占GDP的比重就基本达到了经济合作与发展组织国家的平均水平,并显著高于美国、日本、英国、澳大利亚等主要成熟资本主义国家。显然,一个市场经济条件下的“大政府”在短期内迅速成长了起来,政府的再分配能力和提供公共品、公共服务的潜力都大为增加。

   但是,也正是在这一过程中,中国政府的角色也发生了巨大变化,它从一个计划经济条件下经济活动的直接组织参与者逐渐向市场经济中的公共品和公共服务提供者转型。不仅如此,中国政府还面对着国家内部的不同层级、不同区域的巨大差异,地方社会结构、民众需求偏好的多样性和差异化也非常突出。在这种历史和现实背景下,当中国政府在短期内快速“富裕”起来,公共支出又不再主要指向直接经济建设和支付体制转型的成本时,国家是否有能力将集聚起来的巨量财政收入高效、规范和合理地支出,将公共品供给体系和民众需求偏好准确匹配起来,而不是让财政资金大量沉淀闲置甚至浪费消耗,这对政府的治理体制和治理能力提出了巨大挑战。

   显然,中国正在一个非常不同的历史、国际背景下经历着瓦格纳、马斯格雷夫所指出的历史进程。瓦格纳不仅主张政府职能和公共支出的扩张具有合理性和必然性,同时也注意到了政府职能的潜在成本。他指出,“公共支出、税收、债务系统必须改善,以减少其可能造成的社会缺陷和经济缺陷,即使这些缺陷不是由政府造成的,政府也应当采取措施来消除这些缺陷,以使政府能够行使新的职责”(坦茨,2014:84)。显然,瓦格纳的箴言对中国的政府转型也同样切中肯絮。

   西方发达国家都普遍经历了这一转型过程,在“大政府”的形成过程中,它们纷纷建立了现代公共预算体制,用理性化、规范化的预算体制将巨量财政资金有效、规范地支出,回应社会和民众的公共需求。学界将这一过程称为建立“预算国家”的过程(王绍光,2007;王绍光、马骏,2008)。中国政府也尝试通过建立“预算国家”来回应这一历史性的挑战,但是到目前为止,一切都还在路上。

   *本文系中国博士后科学基金面上资助项目“项目制与科层制的关系机制研究”(项目号:212400203)的阶段性研究成果。感谢张静教授、周飞舟教授对本文写作的悉心指导,感谢匿名评审专家的建议。初稿曾在2017年中国社会学年会上宣读,感谢李雪老师的批评与建议。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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