焦长权 焦玉平:“大政府”的兴起:经济发展与政府转型*

——中国政府公共收入水平研究报告(1980—2014)
选择字号:   本文共阅读 1035 次 更新时间:2018-06-02 23:37:53

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焦长权   焦玉平  
分税制改革最直接的目标就是要逐步提高“两个比重”,尤其是中央财政调控能力。

   王绍光、胡鞍钢等学者指出,国家财政汲取能力是国家能力的最主要部分,是维持国家自主性的最重要保障,国家财政汲取能力的迅速下降(尤其是中央政府汲取能力过低)严重威胁着政治经济稳定,甚至有造成国家分裂的危险。(王绍光、胡鞍钢,1993:188)

   他们关于“两个比重”的分析还需进一步深化。一方面,中央财政收入占全国财政收入的比重快速下降,严重威胁了中央权威和宏观调控能力,当时中央政府的财政困境最清楚地反映了这一问题。但是,关于全国财政总收入占GDP的比重,问题就要复杂很多。王绍光、胡鞍钢主要从预算内财政收入占GDP的比重这一指标进行分析⑨,而预算内收入只是政府财政收入的一部分,还有规模很大的部分是预算外收入。

   1949年以来,预算外收入在我国政府运行中一直存在⑩,尤其是改革开放之后,其规模迅速膨胀,占GDP的比重也快速上升。1980年全国预算外收入为557亿元,到1992年增加到了3800多亿元(见图1),其增长速度远高于预算内财政收入增长速度。80年代初,预算外收入占GDP的比重在12%左右,此后很快上升到了15%以上,1991年、1992年预算外收入占GDP比重甚至超过了预算内收入(见图2)。

   预算外资金构成也在不断变化。1980年至1992年国有企业和主管部门收入是预算外资金的主体,占预算外资金总量的80%左右,其余约20%由行政事业性收费组成(见图3)。1993年国企大规模改革启动之后,折旧基金和税后留用资金11不再作为预算外资金管理,使预算外资金由1992年的3800多亿元下降到了1993年的1400多亿元,其占GDP的比重也由14%下降到了4%(见图2)。此后,国家不断对预算外收入进行规范,逐步纳入预算内管理,2011年最终取消了预算外收入。

   预算外资金也没有将其他各种混杂收入全部纳入进来,还有许多被称为“非预算资金”的收入。这些非预算资金属于既“不列收”也“不列支”的“账外账”,是各地方、各部门的“自收自支”资金,长期游离于政府预算管理之外,结果导致地方政府也不清楚自己的总收入和总支出。比如,在很长时间内,地方土地出让收入、乡镇统筹自筹收入等就属于典型的非预算资金。分税制改革前,朱镕基带领国务院各部委到广东“算账”,双方发生了分歧,最大的问题也是“账外账”。朱镕基说:“那天,我同叶选平同志谈的也主要是这个问题,他说他也搞不清楚,下面究竟收了多少钱”,“算账时,说来说去说不清楚就是这一块”。朱镕基提出的解决办法是:“在第一年保持地方的既得利益,不要去抠总收入、总支出是多少,算不清楚,恐怕连省里自己都搞不清楚,现在,不列收也不列支的东西多得很,怎么算得过来呢?”“最简单的计算办法,是增值税中央拿四分之三,第一年从中扣掉广东原来财政递增包干时上缴给中央的部分,余数全部返还,第二年把上一年的返还基数,乘上一个系数后予以返还,以后逐年类推”,“总收入、总支出是你们的‘隐私’,我不想过问,我只管中央拿多少、最后给你们返还多少”。(朱镕基,2011a:362-365)

   因此,若将预算外收入、非预算收入纳入分析,王绍光等关于财政收入占GDP比重的分析就有失准确。80年代初期,政府全口径财政收入(预算内+预算外)占GDP的比重还在不断上升,多年维持在36%—39%之间,1986年才开始迅速下降,但即使到1992年仍然达到了27%(见图2)。1993年预算外收入占GDP的比重陡然下降10个百分点,使政府全口径财政收入占GDP的比重也陡然下降,但这主要是由统计口径调整造成的。同时,若将大量非预算收入也考虑进来,政府全口径财政收入占GDP的比重还将更高,分税制改革前夕应该在30%左右,王绍光等学者的分析严重低估了这一比重。

   由此可见,虽然“放权让利”式改革确实给企业和民众让了一部分“利”,政府的财政汲取能力也确实有所下降,但即使是分税制改革前夕,中国政府汲取的财政收入规模及其占GDP的比重,比王绍光等估计的明显要高出很多。

   “财政承包制”所带来的问题,与其说是“让利”导致了政府财政汲取能力的严重下降,不如说是“放权”导致了严重的“分散”和“混乱”。说其“分散”,主要是指放权后中央财政能力的急速弱化,致使中央财政到了“难以为继”的境地。说其“混乱”,主要表现在公共财政收支两端的无序。在财政收入方面,税收体系混杂,极度不统一和不规范,基金杂费层出不穷,政府中没有任何人能说清楚到底有多少种税收和收费项目12;在财政支出方面,政府缺乏一个集中统一的预算分配机构,各部门都掌握大量“坐收坐支”资金,到处都是“小金库”,导致财政资金管理和使用效率极为低下。这种“放权”导致的混乱状况,越到基层越是严重,最极端的就是20世纪90年代农村基层政权的状况。他们向农民收取大量的统筹自筹费用,即通常所说的“三提五统”和集资摊派,其规模庞大,构成复杂,长期属于非预算收入范畴,以至于中央和地方政府都无法弄清这部分资金的规模,也无法准确把握农民负担的实际水平,最终在短期内造成了“三农危机”。

   因此,“放权让利”式的改革,最主要还是造成了一种“放权”效果。由于“放权”后缺乏有效监督,地方政府行为很快走向了混乱无序状态。换句话说,政府财政收入占GDP比重的迅速下降只是其表面效应,更深层的问题是政府财政汲取效率的下降,政府实际占有国民收入的规模和比重并不小,但由于混乱无序的财政收支体制,导致财政汲取收入和安排支出的效率都很低,财政资金在政府运行过程中大量耗散,形成了典型的“内卷化”效应(杜赞奇,2006)。

   分税制改革从规范财政收入体制入手,一举扭转了中央和地方之间的财政关系,初步厘清了政府和企业关系,但是仍然未能彻底改变因“放权”导致的混乱无序问题。分税制之后的一系列财税体制改革13,尤其是通过公共预算体制改革,进一步硬化预算约束和规范政府行为,公共财政收支领域的分散混乱问题才得以初步解决。

  

三、政府的“四本预算”


   目前,我国政府共有“四本预算”:一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算。下面对政府“四本预算”收入分别进行分析,以厘清政府全口径财政收入的结构与规模。

   (一)一般公共预算

   一般公共预算收入即通常所说的政府财政收入,属于“小财政”范畴。伴随经济长期稳定快速增长,分税制的体制效应得以充分释放,一般公共预算收入快速增长。1994年以来,一般公共预算收入多年平均增长速度在15%以上,均快于历年GDP增长速度,每年平均高出5个百分点左右(见图4)。一般公共预算收入总量由1994年的5200多亿元增长到了2014年的14万亿元,足足增长了二十多倍。一般公共预算收入占GDP的比重也稳步上升,由1995年的10.4%(最低点)上升到了2014年的22.3%,平均每年上升0.5个百分点以上(见图5)。

   一般公共预算收入以税收收入为主体,具有最强的公共性。1994年至2005年税收收入占一般公共预算收入比重一直在90%以上,2006年之后,由于不断将预算外收入(非税收入)纳入一般公共预算之中,税收收入占比略有下降,但仍然维持在85%以上。由于税收收入具有最强的公共性,不像非税收入在支出上或多或少具有一定的限制性和专用性,因此一般公共预算收入在支出预算安排时具有最强的自主性。同时,与非税收入相比,税收收入的增长也具有最强的稳定性,是公共财政收入中最有保障的一类收入。因此,税收收入占比的高低往往是公共财政收入质量的一个重要指标。

   (二)政府性基金预算

   政府性基金是一种“专款专用”性质的资金,包括各种基金、附加和专项收费等。政府性基金并不是中国特有的财政工具,国外一般将其称为目的税或专用税(earmarked taxes),是政府为提供特定服务而筹集资金的一种税收工具(Blackwell, Crotts, Litvin and Styles, 2006:212)。

   我国政府性基金最初起源于改革开放前的农(牧)业税附加、城市公用事业附加和育林基金。20世纪80年代以来,政府性基金的种类日益杂多,甚至和政府“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)混淆起来。高峰时期,全国有各类政府性基金500多项14,其中仅有40多项是经国务院或财政部批准设立的。1995年、1998年、2002年中央曾三次大规模清理整顿政府性基金,取消了大量不合法、不合理基金项目,并明确指出政府性基金只能由财政部审批,重要的基金由国务院直接审批,地方政府无权设立(审批)基金项目。2002年起,中央要求政府性基金全部纳入财政预算,并自2004年起每年由财政部发布《全国政府性基金项目目录》。2014年全国仍然有45项政府性基金项目,涉及交通、水利、能源、文化等多方面。

   1997年至2006年政府性基金预算收入从1500多亿元增长到了6800多亿元,占GDP的比重一直在15%—18%之间。2007年起国家将土地出让金纳入政府性基金预算,政府性基金预算收入规模一次性扩大了好几倍,2007年达到2.6万亿元,之后不断波动增长,2014年高达5.4万亿元,占一般公共预算收入的比重也急速增加,基本维持在40%上下(见图6)。

   国有土地出让金在政府性基金收入中占绝对主体地位,2007年以来其占政府性基金收入的比重基本都在75%以上,有些年份甚至超过90%(见表1)。国有土地出让金本质上是政府代表土地所有者转让土地使用权而收取的一种长期性租金,是对未来数十年15土地使用租金的一次性收取。

   虽然20世纪90年代初我国即确立了国有土地的有偿使用制度,但土地出让收入并未在短期内迅猛增长。这主要与不同的土地出让方式有关。城市建设中的公益性、公共性建设用地一般由政府无偿划拨供应,工业、商住用地才采取有偿出让方式。地方政府为了大力招商引资,往往以低地价,甚至零地价的方式将工业用地协议出让给工业企业, 90年代以来一直如此,2014年国务院还发文禁止政府“以优惠价格或零地价出让土地”16进行招商引资。商住用地才是政府获取大量土地出让收入的真正来源,这又与三方面因素的持续推动有关。

   首先,国务院1998年颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》17,明确提出以“取消福利分房,实现居民住宅货币化、私有化”为核心的城镇住房制度改革。在中国实施了近半个世纪的福利分房制度很快终结,住房供给的“市场化”催生了巨大的房地产消费需求。当然,这也是伴随中国城市化进程的一个必然结果。改革开放初期,中国城市改革和发展重点在于产业化,国企改革和招商引资是背后的关键主题。随着90年代的经济发展,城市化落后于产业化的问题已经成为制约经济增长的瓶颈,基础设施落后、住房紧张等严重制约了经济发展和市民生活的改善。1998年“住房市场化”改革之后,城市房地产业迅速成长起来,政府通过高地价出让商住用地以获取城市基础设施建设和招商引资的资本。2000年之后更是将土地、财政、金融三项因素紧密结合起来,通过土地抵押、财政注资、金融融资互相配合来撬动巨量资金进入城市建设和经济发展,形成了一个内在循环的“三位一体”模式(周飞舟,2007)。

其次,1994年的分税制改革导致了“财权层层上移、事权层层下放”的结果,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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