王春业 邓盈:重要立法事项第三方评估机制研究

选择字号:   本文共阅读 452 次 更新时间:2018-02-25 10:03:10

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王春业   邓盈  


三、第三方评估机构介入的条件和方式


   (一)第三方介入的条件

   并不是每一项立法都需要第三方介入进行评估的,只有特定的立法事项,才需要启动第三方评估机制。按照《决定》中的规定,应当符合两个条件:一是属于重要立法事项。这是就立法事项的重要程度而言的。二是属于部门之间存有争议且争议较大的立法事项。“法律规定得越明确,其条文就越容易切实地施行。”{12}然而,由于《决定》对这两个术语的模糊表述,带来了操作中的不确定性[6]。实际上,对于这两个条件要作出非常明晰的规定是很难的,因为这两个术语本身就是模糊的概念。我们认为也没有必要在这些术语的界定上煞费苦心,因为这不是问题的根本。第三方评估机制的引入,是为了解决立法中的久拖不决问题,只要一些立法事项具有一定的影响,且相关部门有争议,并影响到了立法的进程,就可以归为第三方评估的范畴。也就是说,对第三方评估的条件,宁可从广义上而不是从狭义上来理解,以此来促进立法争议的解决,并促进立法进程的加快。具体而言,何为重要立法事项?可以界定为:在一定范围内产生较大社会影响的、对公民权利义务造成较大影响的立法事项。例如,在环境立法方面,关系到相关企业的生存、普通百姓的生命健康、生态保护问题等都属于重要立法事项,对此类立法,不能有部门利益夹杂在其中,必须谨慎、客观、公正地进行立法。何为争议较大的立法事项?出现争议且难以解决时,往往出现争利或相互推诿现象,需要通过第三方评估的方式来解决。例如,安徽省人大常委会在起草《安徽省食品安全条例(草案)》的过程中,就出现了“关于食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”的争议,也涉及到多个部门和多方的利益,相持不下,只能委托相关第三方机构进行评估,形成评估报告,成为立法的重要参考依据。因此,当同时出现上述两个条件时,就具备了第三方介入的条件,即可启动第三方评估程序。

   (二)第三方介入的方式

   作为立法评估的主体,第三方不是主动介入,而是被动介入,主要是受到委托时的介入。这里涉及到委托主体问题。谁可以委托第三方进行评估?我们认为,第一是立法决策部门可以委托。决策部门既可以是立法的主体,也可以是政府的法制部门。例如,对于法律的制定,立法主体是全国人大常委会,对于地方性法规而言,立法主体是地方人大及其常委会;其他立法如行政法规的国务院、地方规章的地方人民政府等都是相应的立法主体,它们自然有权委托第三方进行评估。而这些立法往往是要经过同级政府的法制部门先进行合法性审查并将最终的草案提交给立法主体进行审议通过的,因此,政府的法制部门也可以作为决策部门进行立法评估的委托主体。可见,这两个主体都可以作为委托主体将有争议的重要立法事项委托给第三方进行评估。当然,在不同立法阶段由不同的主体进行委托更为合适。例如,对于人大的立法,如果在提交给人大之前出现部门间的争议,以政府法制部门委托第三方进行评估为宜;而到了提交人大审议阶段后,人大的法制工作机构在审查过程中出现部门间争议的,则以人大的名义委托第三方评估更为适宜。当然,此时人大也可以请政府法制部门承担委托第三方评估的工作,并将评估结果报给人大。但无论如何,只要出现上述两者中的任何一个委托时,第三方评估程序便得以启动。第二是争议双方可以委托。对于争议双方能否直接委托第三方评估的问题,没有人对此进行研究,实践中也没有发生过这方面的案例。但从理论上来讲,应当是可以的。因为无论是决策机关委托,还是争议双方的委托,目的都是为了解决对该立法中某些问题的争议,只要委托程序合法,就应当允许它们委托。但这里必须提出一定的要求:一是必须在具有资质的第三方机构中进行选择,以确保评估的质量。当然,不一定限于本地或该决策机关所确定的第三方机构,对于地方立法而言,还可以委托外省的第三方机构进行评估,也可以委托全国性的第三方机构进行评估。二是所选择的第三方机构必须经过争议各方的同意。不能单方委托,以确保评估结果为各方所接受。三是要将委托评估的事项向决策机关报备,并最好获得其认可。此外,为了实现第三方机构评估的客观性,提高评估结果的公信力,在委托第三方评估机构时,还可以实行回避制度,即当受委托的第三方与评估事项或与争议部门中的某一方有利益关联并可能影响评估结果的公正性时,争议部门的任何一方可以提出该第三方回避,或第三方评估机构主动回避,以保证评估结果能得到各方的一致认同。

   这里有一个问题值得讨论,即单独由起草部门委托第三方评估是否可行的问题。目前,有些地方允许起草的部门也可以委托。例如,《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》在修订的第28条中增加了一款:“对社会普遍关注、部门间争议较大的重要立法事项和专业性、技术性强的地方性法规及规章草案,由省政府法制机构和起草单位组织开展第三方评估”{13},不仅规定了政府法制部门可以组织开展第三方评估,连起草单位也可以组织。而起草单位往往就是业务主管部门,其本身就有利益在其中,由其单方面组织第三方评估,如果出现了对其他方不利的评估结果,往往会出现对评估结论不接受的现象。因此,对有争议的立法事项,最好还是由政府法制部门或争议双方共同委托第三方评估更为合适。

   需要注意的是,委托第三方评估时,最好同时委托两家以上的第三方机构进行评估,而不是只委托一家。目前有些地方实践中,多是委托给一家机构进行评估。例如,2016年8月安徽省人大常委会在对正在起草的《安徽省食品安全条例(草案)》中某些问题进行第三方评估时,就直接委托给安徽大学法治政府建设创新团队进行评估;2012年4月,山东省人大常委会委托山东社会科学院法治研究中心就《山东省专利保护条例(修订)》、委托山东大学法学院就《山东省辐射污染防治条例》进行立法的第三方评估,也是委托一个评估机构进行评估。但也有委托给两家机构进行各自评估的案例[7]。而通过多家机构参与评估,不仅可以将它们的结论进行比较,还可以在相互竞争的环境下,消除投机行为,实现平等竞争,促使评估机构拿出高质量的评估报告。

   可见,当属于重要的立法事项,且相关部门存在争议,而决策机关委托或争议双方委托时,第三方机构就可以介入,从而启动立法的第三方评估程序。

  

四、第三方评估程序及评估结果的运用

  

   第三方介入后,便要按照评估程序进行。目前,对于此类立法评估应适用何种评估程序,没有明确的规定,也没找到具体评估案例,但可以借鉴政府绩效评估、立法后评估等其他领域的做法,并结合此类评估的特点进行程序设计。

   (一)争议双方要如实将争议的相关信息资料提交给第三方评估机构

   立法的第三方评估过程实际上是信息收集、筛选、整理和加工的过程,因此,第三方对信息的掌握程度至关重要。但由于重要立法事项争议的焦点以及争议产生的原因比较复杂,评估机构不一定了解相关信息,不一定清楚需要哪些信息,也难以识别信息的真实性与关联度等。为此,利益争议各方应当向第三方提供充分、真实、准确的数据、文件、资料以及各方争议点等信息,不能有任何遮掩或保留,以便让第三方完全了解所要评估的立法事项。必要时,第三方可以邀请争议的各方面对面地陈述各自的观点,以便第三方全面归纳争议的关键点,也使得利益各方的观点得以充分反映。当然,第三方评估机构也应作必要的调查,可以就与评估相关的信息进行文献查阅、实地考察、座谈、走访、问卷调查、专题调研、专家咨询等,广泛收集第一手资料。

   (二)评估第三方在获取充分资料的基础上提交评估报告

   在评估过程中,第三方评估机构首先要对评估的资料进行深加工,必须准确梳理、归纳出各方争议的焦点,并对各争议问题进行归类,区分出争议的主次问题;然后在界定问题的基础上设定评估的目标,选择评估方案,进行评估分析。这里的关键是要运用好评估方法,评估方法运用得充分得当,可以全面系统地对立法的各个方面进行分析,得出信度和效度较高的结论。而评估方法的不恰当和运用不充分,则会事倍功半,阻滞评估进程,影响评估结论的客观性和准确性{14}。可采取成本效益分析法[8],寻求以最小的成本获得最大的立法利益;采用系统分析法,将评估事项作为一个系统来对待,对系统要素进行综合分析,找出解决问题的可行性方法{15};以及采用对比分析法等,对获得的有效数据进行统计和科学分析。在此基础上,与争议各方以及决策机关进行协商,探讨出解决问题的有效路径,寻求达成相对共识,最后形成评估报告,作为立法的选择之用。在评估报告中,应详细说明评估目的、评估程序、评估标准、评估依据、评估结论以及评估结果分析等基本情况{16}。对于决策机关委托的评估事项,评估结论要提交给相应的机关;而对于争议双方委托的评估,不仅要提交给争议的各方,也要同时提交给决策机关,使之作为重要的依据。由于对重要立法事项争议问题的评估情况关系到立法进程的快慢,因此,对第三方评估也要有一个时限,不能无限期地拖延。由于立法前评估解决的仅仅是立法争议问题,没有立法后评估所涉及的内容广泛,再加上立法前评估的紧迫性,因此,评估期限一般以不超过3个月为宜[9]。在第三方评估的过程中,任何国家机关都不得给评估机构施加压力,必须让评估机构独立地、客观地作出评估报告。这是评估结论公正、客观的基本保证。

   (三)关于评估报告性质的问题

   评估报告对立法到底是一种参考的性质还是作为决策或立法的依据?这是一个非常重要的问题。因为“评估报告的效力问题是立法前评估工作程序设计中必须予以高度重视的内容,它将会对日后立法评估工作开展的积极性产生重要影响”{17}。如果不作为立法的依据,仅仅是一般的参考,那就失去了评估的真正意义。但如果完全具有法律约束力,成为立法机关必须采纳的依据,也有点过于夸大了其作用。因为如果评估主体经评估得出的结论可以直接决定立法的存废、修改,那么这无疑又违背了我国《宪法》《立法法》和有关组织法所确立的立法权的相关规定{18}。本文认为,可以采取一种更为切合实际的方式,由决策机关对第三方评估结论进行审查,然后作出相应的处理,将评估结论转换成决策机关意见,形成该机关的决定,并将其公之于众。决策机关对评估结论的态度可分为完全采纳、部分采纳或不予采纳三种情况。对于客观公正并对立法有利的评估报告,要形成决策机关的决定,赋予评估报告内容以一定的法律效力,及时予以采用。特别是在评估报告表明一方有不当利益时,立法应及时作出调整,以体现评估报告的积极作用。对不予采用的评估报告,要给出充分理由,也要将之公之于众。这样做,一是对委托的决策机关是一种监督,防止评估程序变为走过场,二是对评估机构的一种督促,促使其拿出高质量的评估报告,同时,也让争议的各方明白问题的症结,并心悦诚服地接受最后决定。

当然,在加强第三方评估机制建立的同时,也要建立对第三方评估机构的监督机制。第三方评估的公正性是整个评估制度的核心环节。没有公正客观的评估报告,就失去了第三方评估制度建立的意义和价值。同时,第三方也并非天然就具有抗腐蚀性,理论上的中立并不能保证其现实中的中立。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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