房宁 张茜:中国政治体制改革的历程与逻辑

选择字号:   本文共阅读 2679 次 更新时间:2018-02-01 15:42:29

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房宁 (进入专栏)   张茜  
原则上逐步转归所在地方党委领导,实行属地化管理。

   八十年代末后,延续近十年的政治体制改革在基本思路和方向上发生了很大改变。新变化主要表现在:在实践中,不再将“权力过分集中”作为地方和基层改善党的领导所应着重解决的问题,而是主张通过加强地方和基层党组织的自身建设,来改善地方和基层的党的领导。在公开的主流话语系统中,“党政分开”基本上销声匿迹了,甚至连“党政关系”的说法也很少提及。

   在观念论述上,逐渐形成了对“党的领导”的新论述、新概念,不再将地方和基层各级党组织的领导定义为“政治领导”,而是全面论述为“政治、思想和组织领导”。同时,不再要求实行党政分开以及党政制约方式,以改善决策和执行效率,而是代之以强调地方和基层党的领导机构决策“科学化、民主化”,通过“两化”提高决策水平和工作效率。最终在政治体制改革和政治建设的话语体系中,80年代的“党政分开”演变为90年代的政治通用语——“党政分工”。

   二是思想整肃,反对资产阶级自由化。

   八十年代末以后的政治调整也伴随思想意识形态领域里的整肃。80年代的非正统思想意识和不同政见被概括为“资产阶级自由化”。邓小平对“资产阶级自由化”有一系列论述,他认为自由化的本质就是“西化”,邓小平指出:“中国在粉碎‘四人帮’以后出现一种思潮,叫资产阶级自由化,崇拜西方资本主义国家的‘民主’‘自由’,否定社会主义”。“所谓资产阶级自由化,就是要中国全盘西化,走资本主义道路”。邓小平还指出:“在实现四个现代化的整个过程中,至少在本世纪剩下的十几年,再加上下个世纪的头五十年,都存在反对资产阶级自由化的问题。”“既然这是个长期的任务,我们就不能搞运动,方法以教育、引导为主。”

   在1989年到1992年的两三年间,在思想宣传领域、理论界和教育界,反对资产阶级自由化成为一项重要工作,80年代以来“文化热”中涌现出来的各种思潮、理论(文学艺术和哲学社会科学)受到了一定程度的批评乃至批判,但其基本限于思想领域,未形成政治斗争和组织整肃。1992年,邓小平南方谈话后,经济体制改革和新一轮开放热潮,再次改变了政治生态和思想气氛,思想文化领域中的政治整肃基本停顿下来。

   三是分税制改革集中了中央权力。

   改革开放之初,实行简政放权,其中重要举措是向地方下放财权,实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制,简称“分灶吃饭”体制。1985年,在第二步利改税基础上,将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种,核定收支,分级包干”,并在1988年进一步发展出“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种不同的包干形式,简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干,形成了包干制的“鼎盛时期”。

   中央和地方政府“分灶吃饭”的结果,是从1985年至1993年,中央政府预算收入占全国预算收入的比重不断下降。到90年代中期,中央政府预算收入比例下降到不足20%。地方政府财力增强,但中央财政困难,形成了“打破了统收,却实际并未打破统支”的尴尬局面。

   为了改变这种局面,1994年1月1日,分税制财政管理体制诞生了。税制改革的总的指导思想是:统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,规范分配方式,保障财政收入。分税制运行十多年后,中央财力不足等问题得到了有效解决,中央财政占总财力的比重从1994年的不到20%增加到2007年的55.75%。

   分税制大大加强了中央政府的财力,相应提高了国家政治事务中中央政府的话语权,很大程度上改变了中国这样一个庞大国家的中央-地方关系。分税制改革具有重大政治意义,加强了市场经济改革的宏观经济背景下国家的统一,提高了执政党和中央政府的权威。在这个意义上,分税制改革是20世纪最后10年中国最重要的政治体制改革。

   (四)新世纪中国模式形成

   进入21世纪,中国的改革开放进入了20个年头,经过艰难的探索,中国的政治制度经过持续的探索和改革逐步定型,现代中国的政治发展模式逐步成型。

   2002年,中国共产党第十六次全国代表大会报告指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这被认为是“中国共产党人和中国人民经过长期的反复实践探索,包括总结自己的经验和借鉴国际上的经验教训,终于初步掌握了建设和发展社会主义民主政治的规律,从根本上回答了在当代中国如何建设和发展社会主义民主政治的问题”。其中“共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一”,亦被称为中国政治的“三统一”模式。

   在中共“十六大”之后,中国政治发展和制度模式逐步得到外界的关注,在中国国内得到了中共历次代表大会的反复确认,并在实际运行中不断得到丰富和完善,逐步发展为稳定运行的政治体系。

  

   中国政治体制改革的内在逻辑

   改革并不是中国独有的现象。自20世纪70年代末以来东欧原社会主义国家,如波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克等,纷纷推行政治改革,试图摆脱苏联模式,寻求更快的工业化、现代化发展方式。80年代中期以后,长期占据世界社会主义运动中心和主导地位的苏联,在其新任领导人戈尔巴乔夫的带领下也进入了改革时期。然而,二十多年过去了,东欧、苏联的改革全部失败,东欧、苏联陷入了政治崩溃、经济衰退、社会动荡甚至国家解体的灾难。而中国的改革却获得了历史性的成功。什么样的内在逻辑和正确经验促进和保障了中国的成功?这是值得深入探讨的。

   (一)坚持四项基本原则:中国改革的逻辑起点

   20世纪70年代末期,以西单“民主墙”以及一些民间刊物为核心,有一些民间自发的讨论,从批判“文化大革命”入手,进一步把矛头指向毛泽东、中国共产党和社会主义制度。在这种舆论逐渐升温的时候,1979年1月18日,中共中央宣传部和中国社会科学院在北京联合举办了“理论务虚会”。

   从整体上看,“理论务虚会”进一步在理论上拨乱反正,纠正“文化大革命”的错误理论,但“理论务虚会”上也出现了两种观点,一方面,一些比较保守的人警告,当前的倾向是危险的,要否定党和社会主义,担心会出现失控。另一方面的意见是对“民主墙”大加赞赏,提出要对中国,乃至苏联的历史与制度进行彻底反思。

   3月30日,针对“理论务虚会”上的分歧和倾向性问题,邓小平发表了《坚持四项基本原则》的著名讲话。邓小平指出:现在一方面,坚持“左”倾错误的人攻击三中全会以来实行的方针政策违反马列主义、毛泽东思想;另一方面,党内和社会上产生了一种怀疑或反对四项基本原则的思潮。邓小平还指出,党内一些人与社会上的怀疑和反对四项基本原则的思潮有关系,甚至直接间接地给予一定程度的支持。邓小平提出:坚持四项基本原则(社会主义道路、无产阶级专政即人民民主专政、共产党的领导、马列主义毛泽东思想),是“实现四个现代化的根本前提”。

   后来中国改革开放的历史以及苏联改革失败的教训,充分证明了中国的“四项基本原则”是保障中国改革成功,特别是政治体制改革,最终实现现代化的最重要和最成功的策略。

   改革开放,意味着中共否定了1949年以来,特别是发展到“文化大革命”时期的“左”倾错误路线,重新开始中国工业化、现代化道路的新探索。但如何进行改革开放,如何进行工业化、现代化的新的探索,在当时是并不清楚的,方向已经确定,道路并未开通。

   后来的发展历程证明,在这种特殊而关键的历史时刻有两种选择,一种是后来苏共的“改革与新思维”的路线,即以否定苏联历史错误,批评前任领导人的方式,树立新的政治路线和新一代领导人的威信,以期打开未来前进的道路。当年苏联及其领导人戈尔巴乔夫的策略与做法,引发了苏联社会全面否定历史和巨大的社会争议,进一步导致了苏共执政合法性的丧失和旨在推翻苏共政权的社会动荡,最终引发了苏联的解体。

   另一种是中国的选择和路径,即《坚持四项基本原则》所蕴含的改革策略和路径。

   在确认改革方向而未知改革道路的情况下,在已经出现否定历史倾向的形势下,如果将社会关注引向对历史的评价与反思,必然引发更多的社会争议,甚至是新的清算和政治动荡。所以,以邓小平为代表的中共领导集体选择了“团结一致向前看”的政治基调,淡化历史争议,通过积极进取,争取经济社会发展,弥合历史创痛和社会分歧。此外,在改革的具体内容无法预知的情况下,事先设定改革的范围,设定政治底线,以规避政治风险,降低改革成本,防止改革开放演化为对现行制度和国家历史的全面清算和否定。

   总之,20世纪末中国带有保守主义色彩的改革策略和路径既提供了反思和改变历史的动力,又避免了全面否定历史而必然带来的执政合法性丧失和政治动荡,它避免了后来为苏联因改革而解体的事实所证明的错误方式。历史证明,1979年初的《坚持四项基本原则》确定和包含了轰轰烈烈、浩浩荡荡的中国40年改革开放的历史逻辑。

   (二)四大基本经验:中国改革的逻辑展开

   经过不断的实践探索,中国在过去40年逐步发现和采用了一种独特的发展路径,并成功地将中国引向了工业化、现代化。中国改革开放的成功可以概括为四项主要的经验,它们也是1979年确定的改革策略与路径所包含的制度变迁逻辑的历史展开。

   一是在经济社会发展的进程中,把保障人民权利与集中国家权力统一起来。

   中国改革在实践中的具体内容首先表现在改变计划经济以及“文化大革命”中的某些做法,给人民以自由与权利。保障人民权利的价值在于,以制度形式建立普遍的社会行为规范,并进一步形成经济活动预期,激励民众从事生产和创造性活动的积极性、主动性,这是世界各国工业化、现代化的普遍经验。中国的改革实践也体现了对广大人民群众的经济社会权利的保障,新中国成立以来,尤其是改革开放以来,中国人民的基本权益得到了普遍保障,中国取得了举世无双的经济发展和社会进步,创造了人类工业化的奇迹,使世界近五分之一的人口摆脱了贫困,向着全面实现小康社会的目标迈进。

   中国改革在广泛保障人民权利的同时,还有另一方面的重要功能,这就是中国政治制度与体制具有集中资源的功能,包括调控市场经济行为、制定经济发展战略规划、协调区域发展、推动基础设施建设等。以共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一为基本内容的政治制度,提供了保护权利和集中力量的双重功能。

   世界各国工业化的历史过程中会产生两种社会激励机制:一种是分配性参与,通过选举、政党、政治,去改变分配规则、重新洗牌获取社会利益;另一种是生产性激励,促进人们通过生产经营活动,实现社会及个人的发展。

   现代资本主义的政治体制具有权利保障的功能,但同时开放竞争性选举,扩大了社会分歧,造成政党、利益集团相互排斥、攻讦的“否决政治”的困境。在富裕稳定的西方国家,这些弊端还能被控制在一定范围和程度内,而对于那些处于工业化、现代化进程中以及社会矛盾多发期的发展中国家,西方政治制度的缺陷表现得尤为突出,以竞争性选举为社会矛盾的爆发点,许多发展中国家“一选就乱”,导致了频繁的政治冲突,有的使社会陷入长期动荡。实践表明,西方式的政治制度存在着重大的内在缺陷,尤其不适于广大发展中国家。

   二是在工业化阶段,以协商民主作为民主政治建设的主要方向和重点。

考虑到中国当前的经济社会条件、面临的主要任务以及国际环境,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《文化纵横》2017年12月号

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