李辉:“运动式治理”缘何长期存在?

——一个本源性分析
选择字号:   本文共阅读 4833 次 更新时间:2017-12-09 16:31:51

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李辉  
将行政管理问题转变为政治问题。正如周雪光指出的,“政府要保持动员的高效率和应急能力,就必须突破按部就班的科层理性,以政治逻辑代替行政逻辑”[23]。事实上,以政治逻辑代替行政逻辑,不仅保持了高效率和应急能力,还通过政治逻辑的不定期重启稳固了国家 (中央、上级或领导) 的权威性基础。从央地关系来看,按部就班的行政运作逻辑不能从根本上解决央地间的权力矛盾,但不定期的运动式治理则对中央权威性基础起到了强化功能。从领导与下级间的关系来看,不定期的运动式治理则像不断出现的“奇迹”和神秘化的仪式[23]有利于强化下级对上级领导权力的认同,维系下级对上级领导的忠诚。从政府与公民间的关系来看,正如唐皇凤指出的,严打行动维护了政府的合法化和权威化形象[24]。

  

   三、可替代性治理工具供给不足:运动式治理长期存在的现实合理性

  

   黑格尔指出:“凡是现实的东西都是合乎理性的,凡是合乎理性的东西都是现实的。”[25]黑格尔的观点提示我们,任何制度、工具或现象都不是偶然或者“荒诞”的,而是主体在客观环境或特定背景下的理性选择。对一种制度、工具或现象现实合理性的剖析离不开特定的制度环境、文化环境。

  

   学界在讨论运动式治理时普遍存在一个误区,即笼统地将常规治理作为一个整体,而未做进一步细分。事实上,常规治理并不一定就是持续有效的,还有可能是低效的。为此,国家治理至少包括三种状态,见图1:S1,低效的常规治理,是国家治理范式的糟糕状态;S2,相对有效性的运动式治理,是国家治理范式的过渡状态;S3,持续有效性的常规治理,是国家治理范式的理想状态。那么,国家治理范式的良性转换大致有三条可能性路径:其一,从低效的常规治理向持续有效性的常规治理转换,是国家治理范式转换的最理想途径。但如图1所示,持续有效性的常规治理必须以较高的制度有效性为前提。由于历史与现实诸多因素的影响,中国国家治理中制度有效性供给始终未能满足日益复杂的公共事务及公共服务需求。为此笔者认为,中国尚不具备直接转换为持续有效性常规治理范式的客观条件。其二,在制度有效性不足或无法持续供给的现实情况下,中国在漫长的革命和建设历程中,探索出第二条国家治理范式转换的路径,即由低效的常规治理走向相对有效性的运动式治理范式。经过革命和建设历程的漫长积累,这一范式的形成和发展,体现出典型的“路径依赖”特征[18]。其三,由于运动式治理存在诸多内在缺陷,从相对有效性的运动式治理走向持续有效性的常规治理,依然是中国国家治理“范式转换”的理想追求。同样,在此过程中,制度有效性依然至关重要,就像预先设定了轨迹的“调节阀”。当“调节阀”处于A段时,更接近相对有效性的运动式治理;随着制度有效性的提升,状态阀会沿着斜向轨迹逐渐向右上滑动;当“调节阀”进入B段时,更接近持续有效性的常规治理。

  

  

   图1 国家治理“范式转换”示意图

  

   需要补充的是,制度有效性是一个需要结合特定时空背景来理解的相对概念,现实中不存在完全意义上供给充足的制度有效性。即便从一般意义上,制度有效性较高,也不能保证微观层面上,每一个制度的有效性都可以充分供给;即便在某一时段,制度有效性的供给获得了提升,在下一时段还会产生对制度有效性的新需求。与供给充足相比,制度有效性供给不足是一种现实常态。特别是从历史学的观点来看,社会主义初级阶段和社会转型时期,中国社会治理将在很长一段时间处于制度有效性阶段性供给不足的状态。为此,持续有效性的常规治理是一种理想状态,可以无穷接近,但并不能完全实现。与之相比,运动式治理的存在就现阶段而言可能是一种常态。

  

   四、与本土治理生态天然契合:运动式治理长期存在的源生动力

  

   奥兰·扬把影响制度有效性的因素分为两类:一类是内生因素,即制度安排自身的特性或属性;二是外生因素,即特定制度安排适应了其所处的广泛社会环境或其他环境[26]。也就是说,当一项制度 (或治理工具) 具备某种特殊的属性或性能,并且这些特殊属性或性能与相应的治理生态相契合时,才有利于其治理有效性的提升。

  

   从内生因素来看,已有研究成果表明,运动式治理具有治理目标集中性,治理方式“从重、从严、从快”的倾向性,治理模式的轮回性等特征。与内生因素相比,运动式治理在纵向维度上巧妙契合了绩效期待与资源现实间的张力,在横向维度上实现“既适应组织基础又适应文化价值观”的双契合,才是运动式治理长期存在的源生动力,见图2。

  

  

   图2 运动式治理契合本土治理生态的二维平衡

  

   (一) 有效缓解了国家治理体系的绩效压力

  

   1. 在国家治理层面,运动式治理有效回应了国家政治体系对绩效合法性的强烈需求,缓解了国家政治体系的执政压力。正如杨宏星、赵鼎新指出的,改革开放以来中国经济成功在于国家在面对前期政策所产生的负面意外后果时能够采取新的措施和政策谋求新的发展。之所以能够出现这样的局面,是因为当前中国的国家合法性主要来源于绩效表现[27]。后发国家在特定发展阶段通常面临更深切和普遍的社会矛盾,使国家政治体系面临更严峻的合法性危机。在此背景下,运动式治理以其收效明显的特性恰当地回应了国家对绩效合法性的强烈需求。

  

   2. 在社会治理层面,运动式治理有效回应了社会转型期矛盾突出的阶段性困境,缓解了社会治理压力。当前,我国处于社会建设和社会转型的关键期,缓解社会矛盾、调节社会纠纷、解决社会治理突出问题急需政府以强大的治理绩效做出回应。但在制度有效性供给不足的情况下,常规式治理尚不能满足社会转型期对高效治理的迫切要求,运动式治理则成为不得不依赖的“法宝”。

  

   3. 在组织治理层面,运动式治理有效回应了基层组织及其行政官僚的绩效需求,缓解了基层组织的执行压力。曹正汉指出,中国治理体制的基本特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的,形成“上下分治的权威治理体制”[28]。在这种权威治理体制下,地方政府对中央政府的回应、下级政府对上级政府的回应成为社会治理的重要抓手,也形成了“地方政府治理和内部管理的实践形态”,倪星将这种新形态表述为“压力型体制”[29]。正如倪星所描述的,上级部门通过重启运动式治理模式调动基层官僚的积极性;基层官僚又希望通过对上级指令的有效回应,来表示其执行上级命令的决心。在这一逻辑下,运动式治理客观上都起到了避免组织衰退和刺激组织适应和创新能力的作用[29]。

  

   4. 在社会公众层面,运动式治理有效回应了公众对国家和社会治理的绩效期待,容易获得社会公众的认可和接受。

  

   (二) 及时回应了治理资源相对稀缺的现实

  

   社会转型期公共事务和利益矛盾的复杂性对后发国家的治理能力提出挑战,治理资源相对稀缺所带来的治理能力不足又通常是后发国家面临的共同问题。在财政资源方面,后农业税时代,农村基层财政资源贫乏严重影响了基层政权的执政能力,成为基层政府面临的最大难题[30]。在组织资源方面,不仅表现为组织和人员配置在数量方面的绝对供给不足,例如,社会治安治理方面警力配置的严重不足,还表现为组织设计和资源配置不科学带来的相对供给不足,例如,由于重复设置、职能交叉、多头管理等造成的组织内耗和效率损失。在权力资源方面,“上下分治的权威治理体制”下,地方及基层政府的治理责任过于宽泛且边界模糊,调动治理资源的权力又极其有限。在社会资源方面,从帕特南以信任、规范、网络定义社会资源的基本框架出发[31],中国社会陌生人间的信任,特别是基于尤斯拉纳所指的道德主义信任不足,陌生利益相关者共同参与社会治理的网络尚不完善[32]。治理资源供给与社会矛盾的治理需求间存在巨大裂痕,运动式治理恰好在特殊情况下发挥“救急”作用,成为各个治理层级普遍采纳的方式。

  

   (三) 恰当契合了中国式官僚制的组织特征

  

   科层制组织的基本假设是,只要按照纵向和横向的交叉就可以找到相应的权责关系节点;节点与节点间或者纵向隶属,或者横向分隔,必须泾渭分明;每个节点都按部就班地执行职能,整个组织体系的治理绩效就能够实现。遗憾的是,这种基本逻辑无法适应公共事务的跨界性、复杂性和不确定性。正如周雪光指出的,一种治理机制负荷累累、积习日久时,其交易费用不堪重负。如此,必须另辟蹊径,寻找一个可以 (暂时) 替代官僚体制常规机制的机制[23]。与此同时,正如倪星所说,中国的官僚制不是“理性官僚制”,而是“政治官僚制”[29]。沿着自上而下的管理链条层级传递的过程中,中国式官僚组织的执行力逐渐衰减,执行偏差逐渐放大。以官僚制组织内部政治力量作为强大支撑,运动式治理以其“从严、从重、从快”的特点对增强执行力起到催化作用,有助于缓解层级传递过程中的执行力衰减;在特殊情形下的超常规措施,还可以超越管理链条上的层级设置,起到“一竿子插到底”的效果,有助于减小层级传递中的执行偏差。

  

   (四) 巧妙适应了民众的后权威主义价值观

  

如果说组织基础是维持组织秩序、调整不同群体行为及其互动关系的硬性机制,那么文化价值观则是与之相对应的软性机制。学界对文化价值观有不同视角的划分:阿尔蒙德 (Gabriel A.Almond) 与维巴 (Sidney Verba) 根据人们对政治输入、政治输出和自我角色认知的不同把政治文化划分为村民文化、臣民文化和公民文化等三种[33]。林茨 (Juan J.Linz) 和斯泰潘 (Alfred Stepan) 基于对政体类型的划分将相应的政治价值观划分为民主主义 (democratic) 、权威主义 (authoritarian) 、极权主义 (totalitarian) 、后极权主义 (post-totalitarian) 和苏丹主义 (sultanistic) 等五种[34]。尽管划分方式不同,但从中国几千年文化价值观的遗传来看,崇尚权威却不遵守规则的臣民文化和权威主义文化是中国文化价值观的总体特征。杨朝晖指出,在权威主义时代,领导人具有强大的政治动员能力和权力效应。(点击此处阅读下一页)

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