程迈:党内治理法治化初探:国家化的路径

选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2017-10-11 21:49:43

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程迈  
适当地引入社会与公众参与;对司法机关意味着要根据形式法治的要求做到依法审判。这种不同在很大程度上是由这三种国家机关宪法功能差异造成的。

   基于相同的理由,将各种宪法权力组织原则适用于党的内部治理秩序时,同样需要考虑到党作为政党的独特之处。政党作为综合、提炼民意的中介组织,内在地具有集中化的要求,即经过党内活动,能够产生一个清晰、明确的政策主张,能够推举出一个有号召力的候选人,政党本身也能够创造出一个清晰且团结的外在政治形象,也只有这样的政党才是一个有能力承担起政治领导地位的政党。此时对党内治理秩序不可以简单施加正式国家政治过程中的开放、多元与平等的要求。相反,将各种宪法权力组织原则适用于党内治理秩序时,应当始终考虑到党内集中化与保障政治领导能力这样的前提要求。此时决策民主化、尊重地方积极性的各项宪法原则,因为其有可能会削弱党内集中化、影响到政党的政治领导能力,在适用时的强度应当有所下降,尤其是不能以其, , 适用于立法机关或者适用于国家正式选举活动时的相同强度,适用于党内治理秩序,相反要在一定程度上尊重党内机关的决策和判断。但是这些宪法原则的基本要求还是需要得到保证,例如在党内决策过程必须赋予普通党员一定的施加影响力的渠道,地方党组织也能够在一定程度上参与党中央机关的决策活动,不能完全架空宪法权力组织原则的要求。

   (三)区别对待党员与党内治理是否相关的权利

   为了保障党的政治领导能力,将宪法权力组织原则适用于党的内治理秩序时,可以适当地限缩其要求强度。与此逻辑相一致,党的内部领导机关对于党员权利,也可以从保障党的政治领导能力出发,进行一定的克减。例如党的领导层可以在党内选举过程中对不同性别、出身和教育程度的候选人比例做出一定的规定,其目的是在党外造成本党具有最广大代表性的形象,如果普通党员对此提出异议,认为自己的平等选举权和被选举权受到了党内机关的侵犯,无法享受普通选民面对国家机关时同等强度的法律保护。再如,为了加强党内团结,减少党外认为政党内部分裂,无力发挥政治领导功能的置疑,党内领导机关可以对党员言论进行一定的限制,并对发表与党的政治纲领不协调言论的党员做出一定的纪律处分,直至剥夺其党员身份,此时党员同样不可以简单地相对党内机关主张自己言论自由。

   不过正是因为党内机关对党员权利的处分,其目的在于实现党的政治领导能力,因此对赏权利的限制,其出发点应当始终限制在服务于政党的政治目的的范围内。与这些目的无关的处分,例如要求购买本地生产商提供的产品以支持当地经济发展,则是违宪或者违法的。对于与党内治理无关的党员权利,党内领导机关也无权做出区别于普通公民的不同规定,处分这些权利的权力,还是保留在国家机关的手中。例如当在任的国家公职人员被剥夺党籍后,并不当然地带来其将失去该公职的后果。

   需要注意的是,在这些权利上并不存在简单的非此即彼的区分,可以将某些权利明确地定义为可受党领导机关处分的权利,与此同时将其它权利排除出去。例如,如果党的政治纲领强调保护普通劳动者的权利、实现社会公正,但是在现实中,党的大部分成员都属于企业高级管理人员或者积极从事资本投资活动,这会对党的政治形象造成严重的矛盾。此时,从实现党的领导能力出发,党内机关有理由对党员的民商事权利做出一定的限制。因此,对党员权利处分的区别对待将是一个程度问题,越接近政治权利、对政党的政治领导能力影响越大,政党领导机关的处分权力就越大;越远离政治权利且对政党的政治领导能力的影响越小,政党领导机关的处分权力就越小。具体的保护强度,将由行使审查权的国家司法机关在个案中,从尊重党的机关的判断权出发,做出具体的判断。

   (四)以法治护民主

   本文的思路,在很大程度上还是借鉴了经典宪政思想,尤其是其对于政党的定位与功能的理解。中国民主法治建设的目标,是吸收借鉴人类普遍的知识财富和制度经验,创造出适合中国语境要求的具体制度,所以本文认为这些普遍被接受的经典理解同样可以适用于中国的宪法实施语境。

   但是需要注意的是,在有中国特色的社会主义民主法治体系中,党的宪法执政党地位的确立,在保证了政治稳定的同时,也在一定程度上有可能限制政治参与的渠道。而且这种对某个特定的政党的宪法执政党地位的肯定,是经典宪政思想从来没有讨论过的,相应的也会带来经典理解的适用力有限的问题。例如为了保障政党的政治领导力而降低党内组织活动的民主化强度、对党员政治权利的行使做出一定的限制性规定,在经典宪政思想设想的多党民主政治中,可以通过多党之间的政治竞争而对党的领导层形成一定的压力,使其不敢完全忽视党内普通党员的意见独断专行。再如,普通党员对自己的言论自由受到政党领导机关的限制不满时,可以索性退党,加入其它意识形态和政治纲领更符合自身要求的政党,或者索性独立组建政党。但是在中国的宪法实施语境中,这种党外政治制约的力量非常小,在政治制约下降的时候,就需要利用法治制约来加强调控,实现党内治理的理性化,这也是本文建议中共党内治理秩序国家化的一个重要背景考虑。

   以法治护民主,其中涉及两个重要问题:法从何来,法由谁行。在中国的人民代表大会制度中,各级人民代表大会依然是最重要的立法机关,虽然党对各级人大具有政治上的领导地位,但是人大与党组织毕竟是两个不同的组织,在各级人大立法过程还是能够吸取一定的党外不同意见,给予执政党更好的政治反思机会,最终通过人大立法最好地反映出整个人民的意志。反过来,如果党重视这种党外意见渠道的话,在严守党政分离、接受法治监督基础上的党内治理秩序国家化,也将起到人民代表大会制度更好发展的作用。

   其次,在党内治理秩序国家化后,这将排除阻止国家机关尤其是司法机关监督党内治理秩序的障碍,如主张这些事务属于政党内部事务、不具有法律约束力等等,相反,国家司法机关的管辖权将覆盖到党内治理秩序上。此时,由这个最远离政治控制链条但是政治基础也最小的国家机关来实施对党内活动的法治监督,可以最好地在尊重党的领导机关政治判断并保障其政治领导能力的前提下,通过事后、个案的审查,来倒催党内治理秩序理性化程度的提高。

   知易行难,希望本文这些尚且抽象和模糊的设想,能够为加强党的内部治理的法治化、提高其执政能力,最终实现党内民主与人民民主发展的齐头并进,起到一个投石问路的作用。

  

   Initial Research on the nationalization of the inner-governance of the Communist Party of China

   Abstract: Judging from the ideal of regarding the people as a whole, and the consideration to protecting the autonomy of the political parties, the classic constitutionalist thoughts is against the nationalization of the inner-governance of the political parties. In the democratic government system with Chinese character, based on the general theoretical consideration and facing the political and legal realities, the inner-governance of the CPC should be nationalized. The current inner-governance of the CPC has to a large degree nationalized, while its development level lags behind the state government. In order to achieve the goals of nationalization of the inner-governance of the CPC, the party and the state institutions should be separated to maintain the political foundation of the CPC, the implementation of constitutional principles on power mechanism should be curtailed to enhance the political leading capability of the CPC, and the various rights of the party members should be differentiated according to their relevance to the inner-governance of the CPC, the principle of the rule of law should be taken advantage of to advance the parallel development of the people’s democracy and the party’s democracy.

   Key words: party state, inner-governance of the party, party’s democracy, rights of the party members, political leading capability of the party.

  

   注释:

   [1] 例如参见:孙才华,方世荣:“论党内法规与国家法律的相互作用”,《湖北社会科学》2015年第1期,第5-9页;曹秋龙:“论党内法规与宪法法律的关系”,《江汉大学学报》(社会科学版),2015年第3期,第32-37页;方世荣:“以党内法规促进依宪治国”,《人民日报》2014年12月4日第5版;马立新:“党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨”,《学习与探索》2014年第12期,第78-81页;蒋劲松:“政党的国法治理”,《法学》2016年第1期。

   [2] 《中国人民政治协商会议章程》(2004年3月12日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议最后修订)

   [3] 有关经典宪政理论中对政党地位的看法,可参见:程迈:“欧美国家宪法中政党定位的变迁——以英美法德四国为例”,《环球法律评论》2012年第3期,第77-85页。

   [4] [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆2003年第3版,第35-36页。

   [5] [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆2003年第3版,第128页

   [6] 有关整体人民观的讨论,参见:程迈:“德国联邦议院党团法律制度研究”,《德国研究》2014年第4期,第9-10页。

[7] “ART. 26. - Aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entire”; Declaration Des Droits De L'homme Et Du Citoyen,(点击此处阅读下一页)

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