程迈:党内治理法治化初探:国家化的路径

选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2017-10-11 21:49:43

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程迈  
相对于12年前2000年修订、全文96条的《中华人民共和国立法法》,在篇幅上就显单薄。从内容上看,《立法法》对不同立法主体的立法程序和权限、不同立法主体制定的规范性文件存在冲突时的解决机制做出了比较详细的规定;而《党内法规制定条例》的重点是对党内法规规定单线条的纵向制定程序,虽然对于各种党内法规制定主体的权限以及相应规范性文件的效力等级也有所涉及,但是只有非常简单且缺乏可操作性的规定。例如《党内法规制定条例》第二十八条规定了党内法规的冲突解决机制,它规定中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规同中央党内法规存在抵触时,中央有权责令改正或者予以撤销,但是“中央的撤销权”如何在中共中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记间分配,当“中央”不行使撤销权时,其它非中央层面上的党内组织是否可以启动申请撤销程序,撤销的标准又是什么,《党内法规制定条例》都没有做出规定。对于这些类似的复杂问题,《立法法》在第五章用了一章的篇幅详细规定了各种规范的权力等级,例如新法与旧法,上位法与下位法,特别法与普通法,以及各类不同规范发生冲突时的解决机制,例如地方性法规与部门规章之间发生冲突时如何解决。这进一步反映出,如果以国家立法制度作为判断标准的话,党内立法制度相对国家立法制度还需要进一步加强规范制度建设,以充分实现有法可依。

   2、党内治理秩序需要进一步提高权力监督和专业化建设

   中国宪法虽然没有引入经典宪政思想下的分权制衡理论,但是在不同的国家机关之间,还是设立了各种权力之间的纵向和横向分工监督机制。通过对以党章为核心的法规体系的分析我们可以看到,目前党内治理秩序在不同党内权力主体之间相互关系的问题上规定得相当简略,表现出党内治理秩序建设目前还是更多地停留在“有法可依”的层面上,至于这些党内法规如何能够得到切实的落实,如何实现“有法必依”,还没有制度上成熟的设计。

   例如我们可以对《中国共产党》章程,编辑于不同时期的《中国共产党党内法规选编》、[28]2012年底中共中央颁布的:《党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》[29]的编排体系进行一个比较。

   表格 3 党章、党内法规汇编与党内法规五年纲要的体系对比

   中国共产党章程

   中国共产党党内法规选编

   2013-2017五年纲要

   1978-1996

   1996-2000

   2001-2007

   2007-2012

   总纲

   中国共产党章程等…

   中国共产党章程等…

   中国共产党章程

   党章及相关法规制度

   第一章 党员

   党员

   党员

   党的领导和党的工作

   党的领导和党的工作

   第二章 党的组织制度

   党的组织制度

   党的组织制度

   党的组织制度

   思想建设

   思想建设

   第三章 党的中央组织

   党的中央组织

   党的中央组织

   党的组织

   组织建设

   组织建设

   第四章 党的地方组织

   党的地方组织

   党的基层组织

   作风建设

   作风建设

   第五章 党的基层组织

   党的基层组织

   党的干部

   党的干部

   反腐倡廉建设

   反腐倡廉建设

   第六章 党的干部

   党的干部

   党的纪律

   党的纪律

   党的机关工作

   民主集中制建设

   第七章 党的纪律

   党的纪律

   党的纪律检查机关

   党的纪律检查机关

   第八章 党的纪律检查机关

   党的纪律检查机关

   其他

   其他

   第九章 党 组

   党组

   第十章 党和共产主义青年团的关系

   其他

   第十一章 党徽党旗

   从上表中我们可以看出,党章的篇章体系极大影响了党内法规体系的建设思路,使得党内法规仿佛是党章的被动延伸。在宪法与各部门法的关系间则不存在这种现象。例如,在宪法中规定得较少的民商事法律制度是我国目前最发达的法律部门,而宪法中主要涉及的国家权力组织和基本权利保护领域,在立法实践中规定得反而比较少,这从另一个角度反映出宪法实施的专业化水平在某些领域已经得到了比较好地发展。而且这种专业事务的划分也可以在一定程度上起到分工协作、相互监督的作用。

   但是这种专业分工体系在目前党内治理秩序中的发展还是不够成熟的。在2007年以前,党内法规体系的划分基本上都是按照党章的规定展开,而党章本身具有比较强的纵向组织法的色彩,即对整个党的组织按照民主集中制的原则从党员到中央组织,再从中央组织到地方和基层进行构建后,然后再以纪律检查机关保证这种民主集中制运作的有效性,其体系建构的主要目标在于上下畅通和团结有力,而不在于不同机关之间的权力划分,更不在于事项处理的专业化,其后果自然是领导权力过大、党内活动缺乏制约,易于造成权力滥用甚至腐败的问题。不过从表格3我们可以看到,自2007年以来,党内法规体系的划分开始出现了一定的横向划分现象,例如开始以事项进行体系区分,2012年底的《党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》继续了这种划分体系,这说明随着党内治理法治化程度的提高,党内机关间的分工合作、相互监督机制也在缓慢地发展。

  

   三、党内治理秩序国家化的未来方向

   党的内部治理秩序国家化后,党内法规将成为国家法律的组成部分,可以在行政和审判过程中被直接引用;党内工作人员将成为国家工作人员;党内各种活动也应当得到国家预算的资助。反过来,政党不可再以这些活动仅是党内事务、没有法律约束力为由,拒绝国家机关的干涉,各种国家机关将可以直接干涉党内治理活动,例如对党员权利处分决定进行行政法上的审查。

   在党内治理秩序将成为国家治理秩序的一部分后,随之而来的是党内治理与国家治理的其它领域关系的问题;宪法和法律在适用于党内治理领域时,是否会产生不同于适用于其它国家治理领域时的要求;公民在党内治理中作为党员与他在其它国家治理秩序中的权利义务地位会有什么差异等等问题。

   党的内部治理秩序国家化的最终目标,是在中国特色的社会主义民主法治体系下,通过加强党的内部治理的理性化程度,在加强党内民主建设、提高党的执政能力同时,实现人民有序的政治参与、国家生活的民主化和法治化。因此,在回答前述问题时,需要始终将这些背景目标考虑在内。

   (一)以党政分离来保护党的政治基础

   党内治理秩序的国家化,并不意味着党的机关可以无限制地利用国家机关来服务于自己的政治目的,例如制定要求人民服从政党领导的法律,并由国家机关来保证这些法律的执行。相反,政党活动需要与正式的国家机关的活动保持清晰的界线,在国家正式法律可以直接适用于党内治理秩序的同时,党内决策原则上不可以直接适用于党外生活。党内决策虽然具有了正式的国家法律地位,但是其作用对象要限于党内事务,就像在我国,地方性法规是国家法律的组成部分,但是其作用范围只限于地方一样。

   首先,无论在何种具体的政党制度体制下,政党都需要植根于社会、来自于人民,它的权威都来自于人民对其政治纲领和组织活动能力的信任。通过一份自上而下加与人民、对人民规定忠诚义务的法律文件来巩固政党的执政地位,不仅丝毫不能从本质上增加政党的权威,更有可能会从心理上加深人民的拒斥。考虑到政党的成员在人民之中只会占据非常少的人口比例,例如党目前虽然有八千多万党员,[30]但是依然不及中国人口的十分之一,在这种情况下,如果还规定党内决策具有普遍直接的外部法律效力,无论政党内部的组织和决策过程如何民主,都不能完全消除人民对党内治理秩序会取代国家治理秩序的猜疑。

   其次,当政党不具有正式的宪法机关地位时,因为民主选举制度的存在,公民对某个暂时执政的政党的不满不会直接转化为对整个宪法制度的不满;当实行多党政治时,执政党与反对党的政治竞争更可以分散公民对国家政治活动的不满,在这两种背景环境中,政治过程中的某些小冲突不会立即带来置疑整个宪法框架合法性的影响,政党与国家机关从而可以互为政治缓冲器,有利于整个国家的政治稳定。在中国的宪法实施语境中,党的宪法执政党地位已经大大限制了选举制度的政治缓冲作用,如果进一步抹杀政党与国家机关之间的差别,这种决策与执行界限模糊的情况不仅会为国家权力的稳定有序运行带来障碍,党也要直接面对始终困扰着国家机关的各种官僚主义的指控,更要在国家机关作出一些政治上不明智的决策后,要为此承担全部政治后果,公民任何对国家机关的不满都会转变为对党以及整个国家宪法制度的不满,这将是一种高度紧张且没有回旋余地的体制。

   因此,在党内秩序国家化的同时,虽然国家可以针对党内治理活动颁布直接适用的法律规定,或者将普遍适用的法律规定直接适用于党内治理过程,但是反过来,党内治理活动应当与国家机关的活动保持清晰的界线,党内的决策和措施,在其可以直接适用的部分,应当仅仅涉及党内事务,例如对党员党内权利的处分、党内组织制度的安排。对于一些会对党外成员或者党外政治生活造成影响的领域,必须通过宪法规定的人民代表大会制度作为中介,转变成正式的国家法律,允以执行。像前文提及的党的机关与国家机关联合发布文件的做法,就存在比较大的模糊两者界线的嫌疑。而且无论是《立法法》还是《党内法规制定条例》,都没有规定这种党政联合发布的文件的法律效力,这些文件的法律效力实际上是存在着非常大的疑问的。

   (二)为保障党的政治领导能力限缩宪法权力组织原则的要求

   政党内部治理秩序国家化的目的之一,是监督党内组织活动符合宪法和法律对国家权力组织方面的规定,例如决策过程民主化,以免当政党事实上控制了国家权力的同时,却可以在内部组织和活动上无视这些原则的要求,结果在事实上架空这些宪法和法律的要求。

不过将这些抽象的宪法原则适用于党内治理秩序时,需要根据党内治理秩序的特点,适用符合政党功能的具体要求,这也是宪法和法律在适用于不同的具体领域时普遍存在的现象。例如,宪法人民主权原则在适用于国家机关的组织与活动时,往往表现为决策民主化的要求,但它在具体适用于立法、行政和司法机关时将表现为不同的具体要求:对立法机关意味着在其决策过程中需要进行最充分的讨论;对行政机关意味着需要在法律规定的框架内谨慎地行使行政裁量权,(点击此处阅读下一页)

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