刘志强:人权司法保障对新行政诉讼法完善的规制

选择字号:   本文共阅读 427 次 更新时间:2017-02-12 22:40:13

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刘志强 (进入专栏)  
针对“立案难、审理难、执行难”问题,2014年新行政诉讼法有明显的进步。举其大要来说,新行政诉讼法明确规定人民法院依法受理行政案件,行政机关不得干预、阻碍。人民法院在审理行政案件中,可以对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查,经审查认为规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法性的依据,并向制定机关提出处理建议。明确规定复议机关决定维持原行政行为的,复议机关和作出原行政行为的机关是共同被告。明确规定行政机关负责人应当出庭应诉。完善促进行政机关履行生效判决的措施,对于行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,人民法院可以对行政机关负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法采取罚款、拘留等措施等。[⑩]本文以为,新行政诉讼法在人权司法保障取得的进步,主要具体体现以下几个方面。

  

   1、扩大受案范围。从理论上说,所有行政争议都应当能够通过行政诉讼解决,扩大行政诉讼法的受案范围具有进步意义。实践中行政诉讼立案难,主要原因是法律、法规明确规定应当受理的案件,法院不受理。所以,此次修改的重点是解决法院该立案而不立案的问题,畅通诉讼渠道,强化对不受理的约束。当然,根据实践的发展和需要,适当扩大了受案范围。一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。目的是尽可能地扩大受案范围,解决立案难。二是将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。三是将行政合同纳入受案范围。为了加强对行政合同的监督,保护公民、法人或者其他组织的合法权益。四是关于人身权、财产权以外的合法权益纳入受案范围问题。

  

   2、扩大原告资格。新法第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”将的主观标准改变为客观标准,有利于保护公民的诉权。

  

   3、对规章以下的规范性文件进行附带审查。新法规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。

  

   4、完善审判体制机制。实践中,地方政府干预法院受理行政案件,为解决立案难、审理难。为此,新行政诉讼法对管辖制度作了完善:一是肯定了提级管辖。新法第十五条中规定中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。二是明确了跨行政区域管辖。新法第十八条第二款规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

  

   5、完善执行制度,解决执行难。执行难是行政诉讼法实施中存在的主要问题之一。解决执行难,维护法院判决的权威是全面推进依法治国的重要方面。新行政诉讼法修改明确对行政机关负责人按日处 50 至 100 元的罚款 ;可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告,社会影响恶劣的,可以对行政机关直接负责的主管人员和其他责任人员予以拘留。希望通过这些措施,切实解决执行难的问题。

  

   6、强化行政诉讼的监督功能。新行政诉讼法在坚持合法性原则的前提下,扩大了合法性原则的内涵,将行政行为“明显不当”纳入审查范围,明确法院可以判决撤销或者部分撤销。

  

   7、行政机关负责人出庭应诉制度。新行政诉讼法第三条第三款规定 :被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对行政机关负责人出庭应诉作出原则要求,同时强化了行政机关工作人员出庭的要求。

  

   8、复议机关作共同被告制度。行政复议也是解决行政争议的一项重要制度,实践中复议机关维持原行政行为的现象比较普遍,导致复议制度的作用没有很好发挥,行政复议作为解决行政争议主渠道的定位无从体现。新行政诉讼法第 二十六条第二款规定 :经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告 ;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。加大复议机关的责任,倒逼复议机关积极作为,发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。[11]

  

   新行政诉讼法在人权司法保障相对人的权益方面,尽管取得上述进步。但与依法治国、依法行政的要求,还有存在很大的距离。为此,不断完善新行政诉讼制度,却成了司法体制改革的动力。

  

   四、新法完善应受到人权司法保障规制

  

   上述三个部分分别论证了人权与行政法的同构性,指出了行政诉权是一种人权,并陈述了人权的转化与具体化在新行政诉讼法取得进步。那么,如何从人权角度完善新行政诉讼?我们以为,必须要区分行政执法角度的人权保障与行政诉讼人权司法保障的区别,前者是指实体意义的人权保障,后者是程序意义的人权司法保障。基于此,我们认为要完善新行政诉讼法,必须从有利于相对人权利与诉权具有关联性切入来进行完善。换言之,新行政诉讼法的完善需要受到人权司法保障的规制。展言之。

  

   1、行政诉讼的定位是人权司法保障的定位。人权司法保障是行政诉讼定位中的核心,是完善新行政诉讼面临的首要问题。行政诉讼是救济权利,还是监督制度,这关系到新行政诉讼制度的整体安排和行政诉讼在行政救济制度中的地位。新行政诉讼法第一章第一条规定: “为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”这是按照行政诉讼立法的目的来表述的。政诉诉讼立法的首要目的在于保护公民的合法权益,应在法律文本表现出本法的基本品格,有助于统领整个法律文本的体系建构和内容安排。行政诉讼是通过审查和纠正违法的行政行为达到保护公民权益目的的。作为一种诉讼制度,行政诉讼显然无法完成以监督为主要目的的安排,因为行政诉讼必须满足诉讼的要求和安排,它以存在争议为前提,以审查判断当事人的请求是否成立为中心任务。因此,行政诉讼的定位必须回归诉讼制度本身,诉讼的基本功能是解决争议进而保护公民权利。行政诉讼的根本目的或主要目的仍应定位于通过解决行政争议保护公民的合法权益,这已为我国行政诉讼制度的长期实践所充分证明。[12]

  

   2、规范性文件的合宪性解释

  

   行政主体利用国家公权力自我立法、自我授权的规范性文件,社会上诟病久矣。在我国宪治层面,没有违宪审查机制。但人民法院可以运用宪法、行政诉讼法独立审查原则,在不修改国家宪法基础上,借鉴大陆法系或者普通法系国家的经验,创造性对规范文件进行合宪性解释,将抽象行政行为纳入审查范围之内,从而找到替代解决规范性文件违宪、违法审查制度的问题。因此,从人权司法保障角度,应取消新行政诉讼法第五十三条和六十三条有关依据与参照的区分,回归法律渊源制度的本来功能。新行政诉讼法应规定,人民法院审理行政案件,认为立法法规定的规范性文件之间不一致或者有违法情形的,一方面可以由最高人民法院按照立法法规定的程序转送相关有权机关作出裁决、改变或者撤销。另一方面,人民法院也可以对规范性文件进行合宪性解释,如果规范性文件存在不一致或者违法情形的,人民法院直接可以在案件选择不予适用,不需要转送处理。如此,既可以避免人民法院僭越有权机关职权,又可以更大的保障公民的人权。

  

   3、应扩大公民行政诉权范围

  

   我国宪法第四十一条规定: “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这我郭行政诉权的法源,由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得国家赔偿的权利。这是我国公民具有行政诉权的宪法依据。宪法第一百二十三条规定: “中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。这也可看作是人民法院受理行政诉讼案件,行使行政审判权的宪法依据。行政诉讼法的修改的设计意图,主要是从公民诉讼权利和法院的司法审判权力两个方面,以及从二者之间的良性互动关系的角度,来审视和建构行政诉讼制度。[13]新行政诉讼法关于受案范围的规定,虽有扩大有进步,但仍存在不足。行政诉讼法第十二条列举的十二类行政行为,先不说这种分类标准不统一与立法技术上有瑕疵。但这种肯定性列举加否定性列举的规定模式,不利于保护公民合法权益。因此,为保障公民行政诉权,受案范围应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式,即除明确列举排除的情况外,所有行政行为均在受案范围之内,成为行政法学界的共识。[14]再把抽象行政行为纳入审查范围,这样的受案范围更能体现出司法权与行政权的新型关系,加大对公民合法权益的保护力度。在新行政诉讼法中应明确规定,公民有权就行政争议都可以向人民法院提起诉讼。公民就行政争议依法向人民法院提起诉讼的,都属于行政诉讼的受案范围。[15]

  

   4、拓展救济权益的范围。什么权益可以起诉?修改前行政诉讼法规定可以起诉的范围基本上限于侵犯公民、法人或者其他组织自已的人身权、财产权,对原告资格进行了较严格的限制。而对人身权、财产权以外的其他权利,如政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等,即使受到侵害,公民、法人或者其他组织无法依据该法提起诉讼。为了保障公民的诉权,行政诉讼应规定凡行政行为侵害公民、法人或者其他组织合法权益,有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,对该行政行为不服的,都可以提起诉讼,不应附加权利类别因素。[16]

  

   其次,在维护公益方面,行政诉讼制度应要有回应社会上诉权与声音。修改前行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织只能为保护自己的权益而起诉。但在现实中却存在着因公权力行政主体作为或不作为,并未损害某一特定的公民、法人或者其他组织的权益,在结果上却对社会公共利益造成了严重后果。对此情形,一般的公民、法人或者其他组织,很难获得救济。对这些具有公益诉讼,如涉及自然资源、生态环境,食品药品等公共安全、行政垄断等关系公众生命健康等重大公共利益事件,行政诉讼应安排公益组织等提起公益诉讼较为合适。

  

   5、救济社会公权力组织侵权行为

  

   行政法中的公权力区分为一般权力关系和特别权力关系。前者指行政法外国家公权力,后者指社会公权力。两者均有侵犯公民合法权益的可能。人权与公权力关联,无论是国家公权力还是社会公权力,侵犯公民的权益均属侵犯人权现象。

  

行政诉讼不解决社会公权力组织内部侵权行为,如基层群众自治 性组织、行业协会、高等学校等,对其组织成员实施的管理性行为引发的行政争议。国家机关对公职人员实施开除公职或辞退处分而引发的行政争议。引发这些争议的行为,在行政诉讼看来,均不是行政行为,但也不是平等主体之间的民事行为。因此,公民合法权益因这些行为受到侵害,既不能向法院提起民事诉讼,(点击此处阅读下一页)

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