徐晓新 张秀兰:将家庭视角纳入公共政策

——基于流动儿童义务教育政策演进的分析
选择字号:   本文共阅读 1026 次 更新时间:2016-11-27 01:39:12

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徐晓新   张秀兰  
一系列相关政策的相继出台和实施,对解决义务教育阶段流动儿童在流入地接受教育起到了重要作用。政策成效集中地体现在:全日制公办学校已逐渐取代设施简陋的打工子弟学校,成为提供流动儿童接受义务教育的主渠道,到2014年底占比已接近80%;[38]相应地,在部分流动人口集中的城市,义务教育阶段非本地户籍生源已接近学生总量的一半。[39]可以说,政策目标得到一定程度的实现,但仍不足以应对中国快速规模化人口流动的挑战。

  

   1.流动儿童与留守儿童之比不升反降

  

   鉴于2000年后相继出台了一系列支持流动儿童在流入地接受义务教育的政策,预期的效果应是更多进城务工人员会选择将未成年子女带在身边,使之在完整的家庭环境下更好地成长。

  

   统计数据反映出来的实际情况却并非如此。如表2所示,2000年流动儿童占农村儿童总数的比例为6.6%,留守儿童占比为11.2%,流动儿童与留守儿童之比为1∶1.70;2010年流动儿童占农村儿童总数的比例为15.8%,留守儿童占比为33.4%,流动儿童与留守儿童之比为1∶2.12。即自2000年的政策转向后的十年间,流动儿童与留守儿童之比由1∶1.70下降到1∶2.12。流动儿童与留守儿童之比不升反降意味着,以流动人口总体作为观察对象,他们将未成年子女带在身边的比例在这十年间事实上是降低了。换言之,尽管政策的实施增加了流入地城市接纳流动儿童的绝对数量,但以整体观之,因人口流动带来的农民工与子女分离问题并未缓解,反而更加严重了。

  

   诚然,人口流动过程中的父母与子女相互分离,有一部分是流动家庭基于自身收入、不稳定性和生活成本等因素做出的主动选择,但流动儿童在流入地接受义务教育仍存阻力也是非常重要的因素。基于2005年全国1%人口抽样调查和2010年六普数据对分年龄阶段流动儿童的分析显示,2005-2010年的五年间,0-14岁流动儿童规模增幅为34%,其中0-5岁学龄前流动儿童规模增幅为39%,而6-14岁义务教育阶段学龄流动儿童增幅为31%。义务教育阶段流动儿童的增长相对迟滞,表明他们的随迁就学仍面临较大阻力。[40]

  

  

   *经与全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》比对,表中城镇流动儿童数据是流向城镇的农村户籍流动儿童数据,即不含城镇间流动的儿童。因此,农村留守儿童、农村非留守儿童和城镇流动儿童三者之和为农村户籍儿童。

  

   2.仍有五分之一以上的在校流动儿童未能在公办学校就学

  

   国务院教育督导委员会办公室的报告显示,2014年全国进城务工随迁子女在校生1294.7万人,其中79.5%在公办学校就读;通过县域义务教育均衡发展督导评估认定的464个县(市、区),进城务工随迁子女在公办学校就读比例为78.7%。[41]这意味着有超过20%的进城务工人员随迁子女在义务教育阶段未能进入公办学校就读。

  

   (二)政策实施不够理想的直接原因

  

   1.政策工具充足性的欠缺

  

   为达到政策目标,政策设计时需要提供足够的政策工具。这是因为,政策工具是达成政策目标的手段,政策工具的不足常常是导致政策失败的重要原因。流动儿童义务教育政策的目标是明确的,但在实现目标的政策工具,特别是经济性工具设置上存在缺陷。

  

   第一,没有明确规定中央财政的经费投入责任。根据2006年修订的《义务教育法》,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”,地方政府是义务教育经费的主要筹资主体。在“两为主”的政策中,中央在对流入地政府提出投入和管理责任的同时,并没有给予经费投入上的支持,从而造成流入地政府在流动儿童义务教育上事权和财权上的背离。[42]而根据成本分担理论的“利益获得”原则和“能力支付”原则,农民工子女义务教育的成本应由全社会和人口流入地社会共同分担,即由中央政府、省级政府和地方政府共同投资。[43]由此看来,“两为主”的规定没有明确中央政府应有的经费投入责任是一个缺陷。当然,我们也看到,中央财政从2008年开始安排进城农民工随迁子女接受义务教育奖励资金,但相对于流入地政府在这方面的投入,中央奖励资金的投入还非常小;第二,随户籍拨付的义务教育经费不可携带。在全国统一的义务教育阶段学生学籍电子系统建成之前,国家实施农村义务教育经费保障中由中央财政所负担的经费,是按户籍学龄儿童少年的数额核定和拨付的,这就造成流出地政府“吃空饷”,而流入地政府无法得到此笔款项的错位情况。这进一步挫伤了流入地政府经费投入的积极性。[44]

  

   2.福利洼地效应顾虑

  

   福利洼地效应,[45]是指由于某地福利水平相对较高,会像洼地吸引水流一样,产生一种吸引外部人口流入的效应。流入地是经济发达地区,一般来说,也是优质教育资源较为丰富的地区。流入地政府担心,若率先按照中央政府相关文件要求,切实为流动儿童提供平等便利的接受义务教育的机会,流动儿童就会大量涌入,最终成为地方财政的沉重负担。[46]流入地政府的福利洼地顾虑,构成了其对流动儿童提供平等的接受义务教育机会的阻力,因此,设置各种门槛来限制流动儿童在公办学校接受义务教育,几乎成为流入地政府的普遍选择。[47]从根本上说,福利洼地效应的顾虑源自我国地区间经济社会发展不平衡,因此,流动地政府的这一顾虑有其合理性,其上述做法从规范管理的角度来看也有一定的积极意义,但其负面效应也是显而易见的。它给流动家庭带来的种种“麻烦”频频见诸报端,更使“两为主”政策在执行中一定程度上被悬置,影响了最终政策实施的效果。

  

   3.学校管理的挑战和文化冲突

  

   一个政策的执行要实现其预设的政策目标,需要在社会上营造对该政策的基本共识。按照“两为主”的政策设计,公办学校是接收流动儿童入学的最终主体。因进城务工人员及其子女仍具有一定的流动性,以及流动儿童在家庭教育、生活习惯等方面与城市儿童可能存在的差距,使公办学校在接收流动儿童入学上缺乏积极性。一些城镇居民尽管在理论上可能了解教育法并认可儿童应享受平等的教育权利,但当自己孩子要与流动儿童同校同班学习时,仍难免内心排斥。在一些城市,还出现过家长因学校接收流动儿童入学而认为招生门槛太低,甚至因此质疑学校的教学质量的事件。[48]这无形中形成了一股阻碍流动儿童在流入地入学的社会力量。这意味着在流动儿童义务教育政策的执行过程中,要着力营造有利于政策落实的社会共识。

  

   另外需指出的是,中考和高考制度改革滞后,也是影响以“两为主”为基本原则的流动儿童义务教育政策执行效果的重要因素。在异地中考和异地高考获得妥善解决之前,为获得接受高等教育的机会,部分流动儿童不得不在小升初和初升高阶段返乡,重新成为留守儿童。卫生计生委家庭司的调查数据就显示,留守儿童所占比例在小学六年级和初中二年级这两个年龄段上出现了小波峰。[49]

  

   流动儿童义务教育政策是考察我国家庭政策很好的案例,由此可以看出我国家庭政策乃至公共政策建设的一些根本性问题。

  

   六、公共政策家庭视角的缺失及其深层原因

  

   (一)公共政策家庭视角缺失导致政策工具不充足

  

   在上述流动儿童义务教育政策实施效果不理想的直接原因背后,更为重要的原因在于政策过程中家庭视角的缺失。这使得该项政策在诸种政策排序中的优先级不高,相应的政策工具设置不够充足。从某种意义上说,无论是政策议程设置,还是决策和执行,都是对政策问题优先级的排序。相对于社会问题而言,政府所拥有的财政、组织等资源都是有限的,因此,政府会根据不同政策问题的优先级排序来确定相应的资源投入,政策工具的充足性水平也因之各有不同,最终政策实施效果自然也就不同。

  

   就流动儿童义务教育政策而言,如果重视家庭视角,将支持流动儿童在家庭环境中社会化置于较高的优先级,那么就可能会努力安排有效的政策工具以最大限度地促进流动儿童在流入地接受义务教育,尽可能地保障他们在结构完整的家庭中更好地社会化。为此,政策可能在如下方面作出努力:力争在经费投入和服务提供上对各级政府的责任作出更明确的规定,尽量减少流入地政府的自由裁量权;限制流入地教育部门对流动儿童在本地接受义务教育的附加条件;加快全国性义务教育阶段学生电子学籍体系的建设,为中央政府教育投入“钱随人走”奠定基础,从而更好地建立对流入地政府的激励机制;与此同时,明确问责主体,加大问责力度。但遗憾的是,这些都没有发生,流动儿童义务教育经费投入的条文规定仍显笼统[50],激励机制和问责机制的作用也还十分有限。

  

   当然,具有家庭视角是制定高质量流动儿童义务教育政策的必要条件,不是充要条件。一项高质量的流动儿童义务教育政策需要全社会对流动人口公共服务均等化的认知和相应制度的构建,它的实现还需要一个过程。再者,流动儿童义务教育政策从属于义务教育政策,而我国义务教育政策本身还存在不少问题。[51]在这个背景下,要求流动儿童有一个高质量的义务教育政策也是有困难的。不过,尽管如此,政策制定过程中是否具有家庭视角仍然是决定流动儿童义务教育政策质量的重要因素。

  

   (二)公共政策家庭视角缺失的历史和体制机制原因

  

   1.政策出台的初始条件与政策演进的路径依赖

  

面对纷繁复杂的社会问题,政府拥有和动员的资源一般相对短缺。在特定历史时期,受经济社会发展条件所限,政策制定者只能将注意力集中在亟需处理的问题上,并且聚焦于所要处理问题的主要方面。具体到流动人口及与之相伴生的流动儿童义务教育政策,回溯历史,这些政策的出台及其内容都深深打上其初始条件的烙印。首先,这些政策是在我国经济发展总体水平不高、固化的城乡二元结构以及城市基础设施高度短缺的历史背景下提上政府议事日程的。因此,最初出台的这些政策显示了有限资源要优先保证城市户籍人口这一鲜明的时代特征。其次,我国人口流动的最初模式是单身外出进城打工,(点击此处阅读下一页)

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