徐晓新 张秀兰:将家庭视角纳入公共政策

——基于流动儿童义务教育政策演进的分析
选择字号:   本文共阅读 1026 次 更新时间:2016-11-27 01:39:12

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徐晓新   张秀兰  

  

   (三)流动儿童义务教育问题的家庭含义

  

   流动儿童义务教育政策具有重要的家庭含义。这一政策直接关系到流动儿童在成长的关键阶段能否与进城务工的父母共同生活,关系到他们能否在结构完整的家庭环境中更好地社会化。社会化是个体在特定的社会文化环境中,学习和掌握知识、技能、语言、规范、价值观等社会行为方式,形成人格特征,以适应社会并积极作用于社会的过程。家庭作为个人早期社会化的重要场所,其作用甚至是不可替代的。[20]人出生后的第一个社会环境是家庭,人生的第一个教师是自己的父母,而人早期的社会化将会影响人的终生。因此,家庭基本的功能之一是对人起培育作用的社会化。并且,随着现代社会中家庭的一些传统功能被其他一些组织形式所替代,家庭使其成员社会化以适应迅速变动的社会的功能变得更为重要了。[21]可以说,家庭对人的社会化的影响是深刻的、全面的。在这方面,人们往往是从反面,即家庭社会化功能不完全的后果来认识的。最为常见的是青少年犯罪研究中常常要从他们的家庭环境、不完全社会化中寻找犯罪的原因。[22]

  

   正因为如此,我国于1991年批准加入的联合国《儿童权利公约》(以下简称《公约》)强调要让儿童生活在家庭之中。“儿童的最大利益”是该《公约》主张的最基本的原则,它要求缔约国在关涉儿童利益的政策、管理、服务乃至家庭决策上,“均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”;而儿童与父母生活在一起,古往今来都是儿童的基本需求和社会共识,《公约》强调家庭是儿童成长和幸福的自然环境,“应让儿童在家庭环境里,在幸福、亲爱和谅解的气氛中成长”。我国的《未成年人保护法》亦强调了家庭保护的意义以及父母或其他监护人的监护职责和抚养义务。

  

   流动儿童返乡成为留守儿童的原因有多种,其中一个重要原因是在流入地入学的障碍。流动儿童义务教育政策若不能有效落实,流动儿童难以在流入地入学,这就会促使他们返乡成为留守儿童,[23]由此陷入家庭社会化功能不能正常发挥的境地,这无疑会对他们的成长产生不利影响。[24]

  

   1.留守儿童的规模和不利处境

  

   如前所述,2010年我国城乡流动儿童3581万,比2005年增长了41.37%;其中,农业户口的流动儿童2877万,占80.35%。段成荣等根据人口普查数据和抽样调查数据估算,流动人口的未成年子女中随父母一起流动的比例,2005年为27%,2010年为32%,5年间提高了5个百分点[25];这表明,虽然城市对流动人口的接纳度有所提高,但仍有68%的流动人口的未成年子女留在了农村。

  

   留守儿童是处境不利的群体。处境不利的原因,首先在于留守儿童与父母分离导致家长对他们的监护职责和抚养义务难以真正落实,家庭教育功能难以充分发挥[26],对其早期社会化带来了不利影响。已有研究表明,留守儿童生活在事实上结构不完整的家庭中,缺乏亲子间的互动,他们在社会化和适应性等方面不仅低于一般儿童,也低于流动儿童。[27]

  

   而近年来农村的空心化又进一步加剧了留守儿童的不利处境。据周祝平的研究,农村人口空心化的趋势是从1995年后开始的[28],之后从人口空心化逐渐演变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化。[29]当前在村庄生活的主体是留守的老人、妇女和儿童。村庄人口结构的畸变和经济社会文化功能的退化,导致传统的“守望相助、邻里相扶”的村庄关系濒临瓦解,村民原子化与冷漠化趋势显现。很明显,这样的环境非常不利于留守儿童的成长,这会对他们终身产生负面影响。

  

   2.教育机会是导致流动儿童和留守儿童分化的重要因素

  

   从主观意愿来看,多数父母在流动过程中都倾向于将未成年子女带到工作和居住地照顾,但现实中很多因素阻碍了这一愿望的实现,其中教育机会是非常重要的影响因素。[30]陶然等2009年对长三角、珠三角、环渤海和成渝这四个主要城市带12个城市流动人口的调查显示,来自农村的流动人口子女中,在老家农村上学的占57.1%,在城市就学的比例为42.9%(其中,就读于公立学校的比例为27.4%);选择在老家农村上学的原因中,城市上学费用高、缺少时间照顾孩子和在城市找不到合适的学校是三个最重要的因素,而在城市上学费用高和找不到合适的学校这两者都与流动儿童义务教育政策密切相关。

  

  

   由此可见,流动儿童义务教育政策是否落实,直接关系流动儿童能否在必要的家庭环境中更好地实现早期社会化。故此,流动儿童义务教育政策因其会对流动家庭结构产生重大影响而属于间接家庭政策。下面将从分析流动儿童义务教育政策入手来讨论我国的家庭政策问题。

  

   四、流动儿童义务教育政策回顾

  

   流动儿童义务教育政策经历了“空白-限制-支持”三个阶段。下面从限制性政策出台起,对这一政策予以简述。

  

   (一)以限制为导向的政策(1996-2000年)

  

   原国家教委1996年4月出台的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》(以下简称《试行办法》)专门就流动儿童义务教育问题作出回应。之后,原国家教委和公安部于1998年3月联合印发了《流动儿童少年就学暂行办法》(教基〔1998〕2号)(以下简称《暂行办法》)。这两个文件回应了流动儿童义务教育的需求,使之在流入地接受义务教育有了基本的政策依据,并对借读费等问题提出了框架性规范。两个文件为流动儿童在流入地就学打开了口子,实现了流动儿童义务教育政策零的突破。不过,这口子开得还很小,政策限制取向明显:首先,这一阶段宏观政策在导向上对农民进城务工持限制态度,主要表现为在流入地颁布了一些限制农民工就业的地方性法规。[31]相应地,这一阶段出台的流动儿童义务教育政策的基调是严格限制其在流入地接受义务教育。如《暂行办法》第三条规定,“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”,在流入地借读,还需常住户籍所在地相关部门审批。[32]“借读”一词的使用,更是对当地户籍儿童和流动儿童的区别对待,缺乏对其平等受教育权利的保护。

  

   (二)政策理念由限制导向转向公平导向(2000年以后)

  

   自2000年始,在城乡统筹发展理念下,开始主张取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,流动儿童义务教育政策也由限制转为开放。

  

   1.2001年“两为主”原则的提出

  

   2001年3月发布的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出,打破城乡分割体制、改革户籍制度、取消对人口流动的不合理限制。同时,开始强调教育均衡发展的理念。在城乡统筹、教育均衡发展两种政策理念的共同作用下,2001年5月出台的 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)强调,“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题,以流入地政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”[33]这标志着“两为主”原则的正式形成。“两为主”明确了落实流动儿童受教育权利的责任主体,是政策发展的重要里程碑。

  

   2.“两为主”经费保障政策框架初成(2003年以来)

  

   从2003年至2006年, 中央政府逐步形成了包括经费保障、发展规划、经费拨付机制、免除学费杂费、学籍管理等在内的流动儿童义务教育政策框架,为落实“两为主”原则奠定了基础。

  

   (1)取消借读费。2004年财政部取消流动儿童接受义务教育的“借读费”。[34]教育部同年发布的文件也明确提出了这一要求。

  

   (2)纳入教育经费预算。2006年,国务院强调,要“保障农民工子女平等接受义务教育”,要求“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学,并按照实际在校人数拨付学校公用经费。”[35]进一步明确了流入地政府在流动儿童义务教育中的具体责任和相应的措施,如“纳入规划”、“列入预算”、“按实际在校人数拨付经费”等。其中,“按实际在校人数拨付经费”这一条最有力度,也具操作性。

  

   (3)2006年修订通过施行的《义务教育法》确立了流动儿童接受义务教育的平等权利和流入地政府的责任。同时,以法律形式确立了义务教育均衡发展的方向性要求,并明确“实施义务教育,不收学费、杂费”,“国家建立义务教育经费保障机制”。此后,大量涉及义务教育的政策文件,都强调要做好留守儿童和流动儿童的义务教育。至此,流动儿童教育政策框架初步完成。

  

   (4)2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发〔2012〕48号)首次增加了政府向民办学校购买服务的规定。这是对公办学校不能充分容纳流动儿童现象的回应,表明政策的进一步细化。值得注意的是,文件要求“尽力满足进城务工人员随迁子女在公办学校平等接受义务教育”中“尽力”的弹性用语[36],这给地方政府以一定的裁量权,其中不无一些无奈的因素。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》强调,“对未能在公办学校就学的,采取政府购买服务等方式,保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利”。[37]

  

   总之,自1996限制导向的流动儿童义务教育政策,至2006年支持流动儿童义务教育政策框架的初步形成,流动儿童义务教育政策在保障流动儿童义务教育权利上有明显的进步。

  

   五、流动儿童义务教育政策实施情况

  

   (一)政策取得积极成效但仍不理想

  

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