翟国强:跨行政区划人民法院如何设立?

选择字号:   本文共阅读 273 次 更新时间:2016-10-18 19:18:09

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翟国强  

  

五、结语:立法者的宪法义务

   跨区法院究竟属于《宪法》规定的何种法院,目前尚无定论。如果跨区法院不属于专门法院,那么逻辑上自然就应属于《宪法》第124条规定的“地方各级人民法院”。既然立法者尚未完成《宪法》第124条的授权委托,则无论设立何种模式的跨区法院,都需要根据《宪法》对现行《法院组织法》进行全面修改,以明确人民法院的类型、产生和组织方式。[36]从宪法上的权力源流关系来看,立法应当明确法院与作为权力机关的人民代表大会之间的关联性,规定法院究竟由哪一级人民代表大会依据何种程序产生。如果对现有司法体制作合宪性推定的解释,《宪法》规定的地方各级人民法院范围应不限于与各级人大具有一一对应关系的同级人民法院。除那些由同级人大选举产生并且与各级人大存在一一对应关系的同级人民法院外,《人民法院组织法》还需特别规定其他类型的人民法院如何产生,这些法院既包括专门法院,也包括由人大产生的非本级人民法院。根据《宪法》124条的规定,立法者有义务修改《法院组织法》,对跨区法院的体制予以法律确认。在此基础上,才能进一步对跨区划法院的设立进行制度设计。

   注释:

   [1] 参见秦前红、苏绍龙:《深化司法体制改革需要正确处理的多重关系》,《法律科学》2015年第1期;季卫东:《作为政治转型支点的司法改革》,《中国改革》2014年第6期。

   [2] 跨区法院设立的目的是为了使司法机关相对超脱于地方。但如果不设立跨区法院,通过改变法院管辖的地域范围也可以在一定程度上实现设立跨区法院的目标。2014年修订的《行政诉讼法》第18条的规定体现了这种思路。该条规定,“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。如果将这种变更管辖权的措施推广到民事案件、刑事案件等其他审判领域,也可以达到“旧瓶装新酒”的改革效果,设立一种实质意义上的跨区法院。此外,巡回法庭制度也是一个替代性方案。但问题是这种管辖权的改变在一定程度可能会使法院管辖的地域范围与依照地域范围设立的人民代表大会完全脱节,使法院事实上摆脱人大的监督,打破《宪法》第128条所确立的“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的宪法格局。因此对于具体的跨区法院设立的必要性及其限度,也是一个需要认真研究的问题。

   [3] 沈德咏:《中国特色社会主义司法制度论纲》,人民法院出版社2009年版,第184页。

   [4] 参见张泽涛:《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革》,《法律科学》2015年第1期。

   [5] 马克思:《法兰西内战》,载《马克思恩格斯文集》第3卷,人民出版社2009年版,第222页。

   [6] 列宁:《俄共(布)第十一次代表大会》,载《列宁全集》第33卷,人民出版社1992年版,第277页。

   [7] 列宁:《修改党纲的材料》,载《列宁全集》第24卷,人民出版社1990年版,439页。

   [8] 韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第276-277页。

   [9] 韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第388页。

   [10] 根据宪法起草时刘少奇的理解,“产生”代表了一种直接的权力来源关系,间接的权力来源关系并不属于“产生”,比如全国人民代表大会和国务院组成部门之间并非产生与被产生关系。参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第277页。

   [11] 参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,《法学研究》2014年第3期。

   [12] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过)、《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过。

   [13] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》(1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过)。

   [14] 许安标、刘松山:《中华人民共和国宪法通释》,中国法制出版社2004年版,第180页,《宪法》第五十七条解释(许安标撰写)。

   [15] 参见刘树德:《法院设置的宪法表达》,《人民法院报》2013年11月22日。  

   [16] 上海市人大除了产生本级人民法院之外,还产生若干中级人民法院、上海海事法院、上海知识产权法院、铁路运输法院等专门法院。

   [17] 宪法对我国法院的审判层级并未详细规定,因此就算是类似跨区设立巡回法院也并未超出宪法有关司法制度的界限。

   [18] 这一点与我国主流的宪法观念也有契合之处。比如,彭真曾指出:“在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权也要有明确的划分。国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行。”参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第 164—165页。

   [19] 参见王建学:《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》,《法学研究》2015年第4期。

   [20] 如果进一步追溯,上述“专门人民法院”的概念表述源自1954年宪法的规定。在中共中央的宪法草案建议稿中,有关专门法院的规定表述是“专门法院”,而非“专门人民法院”。在经过广泛讨论后,最终人民代表大会正式通过的宪法文本中,增加了“人民”二字,正式表述为“专门人民法院”,这一表述被现行宪法一直沿用至今。相比较而言,最近一些正式法律文件中有关“知识产权专门法院”的表述与宪法文本的表述则有所出入。比如,“探索设立知识产权专门法院,是适应当前经济社会发展的需要,是落实党的十八届三中全会决定、全面深化司法改革的重大措施。”参见周强:《对<关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定(草案)>的说明 》,2014年8月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议。

   [21] 根据中共中央总书记习近平有关《决定》的说明,跨区设立人民法院是为遏制地方保护主义,保障人民法院独立公正行使审判权。其基本思路是“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。参见习近平:《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》。根据最高人民法院副院长李少平的进一步阐释,跨行政区划人民法院的设立,在某种程度上能够实现法院与地方的相对超脱,进一步明确司法权的中央事权属性,使地方对司法的干扰大大降低,为人民法院依法独立公正行使审判权提供组织制度保障。李少平:《为什么要设立跨行政区划人民法院?》,《求是》2015年第14期。

   [22] 列宁指出,检察机关应服从中央垂直领导,不受任何地方影响。但是法院是地方的法院,审判员是由地方苏维埃选出的。因此受理检察长提出的违法案件的是地方政权,它一方面必须绝对遵守全联邦统一规定的法律,另一方面,在量刑时必须考虑地方的实际情况。参见列宁:《论“双重”领导和法制》,载《列宁全集》第33卷,人民出版社1958年版,326页。

   [23] 行政权体系则更加向上集中,《宪法》第101条规定,“全国各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。” 因此,不能笼统的说某种类型的权力是中央事权。按照这种简单化的思维逻辑,如果说司法权是中央事权,行政权也是中央事权,立法权也是中央事权。对上述论断的批判参见刘松山:《地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题》,《法治研究》2014年第8期。

   [24] 有学者认为该条款是导致我国司法权地方化的宪法根源,因此对宪法应予以修改。这是一种超越宪法文本的司法改革思路。参见刘作翔:《关于司法权和司法体制的宪法修改意见》,《法学》2013年第5期。

   [25] 《监督法》第5条具体规定由各级人民代表大会常务委员会对本级人民法院的工作实施监督。

   [26] 《监督法》第44条、45条规定了上述法院院长的撤职程序。

   [27] 但1950年后,前苏联的专门法院体制只保留了军事法院。参见V. 伯格、 Y. 鲁瑞:《苏联的专门法院:性质与活动》,《国外社会科学》1983年第9期。

   [28] 1953年5月,召开了第二届全国司法工作会议,根据这次会议的精神,在全国设立了11个铁路运输法院和水上运输法院。参见蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》,中国政法大学1999年版,第27页。

   [29] 据另一数据统计,1955年,全国法院增设16个铁路运输法院,3个水上运输法院。参见沈德咏:《中国特色社会主义司法制度论纲》,人民法院出版社2009年版,第94页。

   [30] 参见董必武:《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》,载《董必武法学文集》,法律出版社2001年版,第268页。

   [31] 参见熊先觉:《中国司法制度》,中国政法大学出版社1986年版,第119-120页。

   [32] 参见王汉斌:《关于修改“人民法院组织法”、“人民检察院组织法”的决定和“关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定”等几个法律案的说明》(1983年9月2日中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议)。

   [33] 孟建柱:《完善司法管理体制和司法权力运行机制》,载编写组:《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》,人民出版社2014年版,第65-66页。

   [34] 李少平:《为什么要设立跨行政区划人民法院?》,《求是》2015年第14期。但曾任最高人民法院副院长的苏泽林的观点与此有所不同,他认为,“海事法院、铁路法院和即将在北京、上海、广州设立的知识产权法院,都是跨行政区划的专门法院”。参见苏泽林:《跨行政区划设立人民法院的法治意义》,《人民法院报》2014年10月27日。

   [35] 《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过)。

   [36] 正因此故,最高人民法院最近在给全国人大常委会的报告中建议“修改人民法院组织法等法律,从立法层面解决跨行政区划法院审理行政案件的法律依据问题”。参见周强:《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告——2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》。

   作者简介:中国社会科学院法学研究所研究员,法学博士。

   文章来源:《中国法学》2016年第2期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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