李友梅:我国特大城市基层社会治理创新分析

选择字号:   本文共阅读 1233 次 更新时间:2016-10-14 08:46:34

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李友梅  
在很大程度上决定着特大城市甚至整个国家的经济和社会转型,与我国社会体制重建连成一体。因此,它不能局限于具体政策和策略的调整,而应同国家的重大战略目标联系起来。但是,不同于建立社会主义市场经济体制这个在衡量指标上高度明确的目标,社会体制改革的目标往往是难以分解的,这实际上为社会治理改革确定评估标准带来了困难。第三,作为社会转型和社会体制改革的一部分,特大城市社会治理改革更是一个涉及权力结构和利益结构调整的过程,也是对传统管理体系及其思维方式的惯性进行反思和更新的过程。

  

三、创新特大城市基层社会治理的一些思路

   党的十八届五中全会提出,“创新社会治理体制,推进社会治理精细化,构建共建共享的社会治理格局”,这对今后我国基层社会治理在相关体制机制上进一步改革创新提出了更深远的要求。鉴于此,我们有必要首先从理论上对传统社会治理体制的局限及其认知根源进行更全面的深入分析,因为这有可能成为下一步我国城市尤其是特大城市的基层社会治理创新的一个重要前提。从更深层次看,这些体制局限往往与其相关的理论认识相联系,而这些理论认知大多仍停留在“应然”的层面,难以洞穿实践中的诸多现实挑战与困境,在很大程度上受限于西方的“市民社会理论”“新公共管理理论”“治理理论”。而且,基于这些理论认知的相关研究,更多关注的是宏观层面的结构性力量及其调整机制,均难以从中观和微观机制上揭示当前我国多元治理格局建设面临的结构性困境以及这种困境的内在强化动因,也因而无法对当前社会管理创新走出实践困境提供建设性的思路[13]。因此,推进特大城市未来的社会治理进步,改革者和研究者不仅要紧密嵌合中国当代实践与现实问题,找准机制上的瓶颈问题,更要重视前瞻性和战略性的研判,为整体性的制度创新寻求与此相适合的理论依据。然而,构建这样的理论依据是一个长期的任务,需要更多人坚持不懈的共同努力。

   本文从实践出发提出,中国的特大城市社会治理需要在两个维度上取得前瞻性和关键性的突破:一是要致力于解决特大城市社会治理中面对的核心瓶颈问题,尤其是在人口管理与服务、社会矛盾化解、风险治理与公共安全维护等问题上探索新路径;二是要在改进社会治理方式、推动政府行政管理模式创新、激发社会组织活力等方面走出一条适合特大城市自身发展特点和规律的社会治理新路子。围绕这两个关键突破点,本文认为创新特大城市基层社会治理的进一步改革,可以先从以下方面着手。

   一是形成以人口管理服务为重点的精细化社会治理模式。针对特大城市人口管理与服务的特征,形成精细化的社会治理方式,以最大限度满足多层次的人口公共服务和多样化的人口管理的需求。围绕这一核心,亟须解决的关键问题有:第一,需求为导向的多层次公共服务体系。针对城市人口在户籍和阶层结构上的差异,一方面强化政府部门在广覆盖、均等化公共服务体系建设中发挥主导作用的机制,另一方面重点探索合理引导市场化与社会化力量参与社会服务的支持体系,最终形成政府、市场与社会多元协同构建的人口服务体系。第二,精细化治理与政府行政管理架构优化。重点探讨如何根据管理和服务对象的变化,重塑基层政府的管理职能、授权结构和组织架构,以实现粗放式治理向精细化治理的转变。第三,社会组织参与精细化治理。政府管理与服务受到资源供给、组织能力等方面的刚性约束,因而不能实时根据社会需求变迁来调整公共产品供给结构与管理架构。由此,亟须探索如何通过充分发挥社会组织的灵活性、自主性和专业治理能力,来补充政府公共管理与服务体系的不足。发达国家的普遍做法是探索具有更强公众回应性、更低成本的公共服务外包市场。以下三个要素被证明是公共服务外包市场有效运行的基本条件:公众导向的需求提取机制;透明、可预期的制度环境;适度的竞争机制。

   二是以化解社会矛盾为重点,构建政府与社会分工协作的社会治理方式。特大城市是各类社会矛盾集聚的中心,其社会矛盾具有形态多样、种类繁多、成因极其复杂,以及矛盾激化的强度和烈度高等特征。这些特征向特大城市传统的社会矛盾防控体制提出极大挑战。基于此,未来需要重点研究针对性的治理方式,尤其重点探索以下问题:第一,实现权责重置的主要路径,以解决社会矛盾处理中的政府无限责任问题;第二,社会协调的矛盾缓冲机制,以降低政府主导的刚性维稳成本;第三,形成以法律为底线,将主要社会矛盾纳入法治轨道的方法;第四,建立社会矛盾缓冲的社会安全阀机制,重点探索在社会戾气不断滋长和扩散的背景下,增强社会自我协调、自我管理能力的新路径,形成有效的社会利益与诉求的表达机制、传递渠道。

   三是形成以应对社会风险为重点的政府主导型治理方式。探索紧急态势下政府全权主导的风险治理方式,以最大限度提升社会风险的治理效能。围绕这一核心,亟须解决的关键问题有:第一,如何定义风险治理中政府部门与社会组织间的边界与责任;第二,如何根据特大城市风险分布的特征形成以政府行政部门主导的应急联动体系;第三,研究社会力量在风险的早期识别、善后等阶段针对性发挥作用的支持体系与相应机制。要保障人民生活有安全预期,就要前瞻性与战略性地构建有针对性的城市新型风险治理机制。这就要求在风险的识别与分析上,形成科学、及时、有效的风险信息提取与反馈机制,利用多元渠道,及时正确判断风险的来源与扩散的路径;加强应急管理法律法规体系建设,推进应急管理全过程标准化,有效解决应急管理办事机构建设“最后一公里”问题,完善区域间信息共享和应急协作的联动机制;在风险与危机的处置上,形成以政府管控为主,多部门、多元力量有效协调的组织体制与机制,形成政府公共应急、社会公益应急和市场化企业应急协调联动的处置复杂风险的强大合力;在风险的事后管理上,建立严格的考核与评估制度。同时,要认真研究城市风险生成的社会与文化土壤,不断从根源上消除各种复杂风险的诱因,将风险限制在可控的范围之内。

   此外,充分发挥信息技术、“互联网+”对社会治理的支撑作用,提高政府的城市治理能力,带动城市的精明增长和创新发展:一是在信息采集和应急处理上,实时整合各部门信息,最大限度发挥政府的服务功能,避免因数据孤岛、信息冗余造成大量搜集成本和机会成本。二是通过信息化简化政府职能,借鉴自贸区经验,推广负面清单的实践,减少行政审批流程,推动审批的在线办理和信息的公开化。三是通过物联网、云技术等,进一步激发城市服务功能。

   2015年12月召开的中央城市工作会议从中央层面为未来城市建设搭建了顶层设计,特别强调了城市发展要“以人为本”,不断提升人民生活质量,建设和谐宜居的可持续性城市。城市化发展既涉及经济发展和经济关系的范畴,同时也与空间规划、社会流动、公共服务供给等方面有着紧密关联。我国“十三五”期间将快速发展一批中心城市,这意味着以城市人口为主体的社会发展也将进一步加快。这个变化必然会提出基层社会治理的新需求。因此,如何使现有的基层社会治理体系更好地支持城市化的可持续发展势必成为一个重要议题。要实现上述改革探索,首先要求实践部门和学界从更高的起点上超越传统的城市社会治理理念,突破对传统治理模式的惯性依赖;尤其要避免从“应然”“标签式话语”等理念层次想当然地提出改革思路,而是要更注重在中观维度分析改革面临的实际挑战与约束,进而形成可行的改革思路;还有必要对社会治理手段创新进行整体性设计,尤其在不断强化治理技术并由此实现精细化的同时,更多地动员社会组织、公众进行有效协同,在专业性导向的治理实践中进一步培育和彰显社会公共性。

   参考文献:

   [1]李友梅,肖瑛,黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越[J].北京:中国社会科学,2012,(4).

   [2]周黎安.行政发包制[J].上海:社会,2014,(6).

   [3]田毅鹏.“典型单位制”对东北老工业基地社区发展的制约[J].长春:吉林大学社会科学学报,2004,(4).

   [4]朱光磊,张志红.“职能同构”批判[J].北京:北京大学学报(哲学社会科学版),2005,(1).

   [5]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].北京:中国社会科学,2009,(6).

   [6]渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制[J].北京:中国社会科学,2012,(5).

   [7]《上海统计年鉴(2014)》《北京统计年鉴(2014)》《广州统计年鉴(2014)》,《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》《北京市2014年国民经济和社会发展统计公报》《2014年广州市国民经济和社会发展统计公报》[Z].

   [8]中华人民共和国环境保护部.2015年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报[N].北京:中国环境报,2015-12-08,(3).

   [9]新京报.2015年北京“最严重雾霾”有多严重?影响有多大?[EB/OL].北京本地宝,(2015-12-07)[2016-01-03].http://bj.bendibao.com/news/2015127/210299.shtm.

   [10]李培林,等.2016年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2015:221-223.

   [11]叶松.2015年中国35城市生活质量报告出炉[EB/OL].中证网,(2015-07-04)[2016-01-03].http://www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201507/t20150704_4749150.html.

   [12]财经网.这些年,有关PX项目的那些争议[EB/OL].财经网,(2015-04-07)[2016-01-03].http://politics.caijing.com.cn/20150407/3856060.shtml.

   作者简介:

   李友梅,上海大学,上海 200444 李友梅(1956- ),女,江苏阜宁人,社会学博士,上海大学党委副书记、副校长,教授,博士研究生导师。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》,2016年第2期

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