桂华:集体农地制度改革的回顾、反思与展望

选择字号:   本文共阅读 575 次 更新时间:2016-09-25 11:30:51

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基于人口自然变动等特殊原因调整土地的权利。《土地承包法》第18条规定,依照“民主协商、公平合理”方式制度土地承包方案,并要求方案必须经过“本集体经济组织崔建远的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案决定土地生产资料在集体内部配置,通过村民自治方式制定土地承包方案,体现土地所有者的主体意志。对于承包期内土地调整问题,1994年农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定,“对于确因人口增加较多,集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户……也可以按照‘大稳定、小调整’的原则,经该集体经济组织内部大多数农民同意,适当调整土地。”

   四是农户处分土地的权利受限。实施土地承包经营的目的是,将公有生产资料配置给直接从事生产经营的农民,以提高土地产出率。在实践中,会因为各种原因造成土地生产资料重新配置的动力,牵扯到农户处分土地的权利。1984年中央一号文件规定,“社员在承包期内,因为无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体统一,由社员自找对象协商转包”,允许在集体同意前提下自主转包。1987年中央五号文件规定,“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人”。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策举措》提出“允许土地的使用权依法有偿转让”,1994年《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》中提出“转包、转让、互换、入股”等地承包经营权流转的形式。按照相关文件规定农民流转土地需满足“集体同意”要件,即农户不拥有处分承包地自主权。

   上世纪80、90年代,中央文件一直强调“稳定承包关系”,具有两方面含义。一是由于家庭承包责任制实施不久,强调“稳定承包关系”可以稳定分户经营体制,二是通过稳定承包关系来激励农户生产经营积极性。从公有土地在集体内部分配和落实双层经营体制的两个角度看,“稳定承包关系”都是相对的。因为保持土地承包关系稳定的同时,还要保持制度相对灵活空间,既要考虑成员之间公平问题,也要考虑集体统筹经营的制度基础。通过以上四个方面制度设置,当时的土地承包经营制度在集体权利与农户权利之间建立相对平衡关系。

  

   (二)走向财产化的制度改革

   1982年中央一号文件确定“包干到户”作为生产责任制的合法地位,15年土地承包期限于90年代中后期到期。以二轮土地承包为契机,国家进行一系列土地承包经营政策调整,这不仅体现在具体制度设置上,而且推动土地承包经营制度的性质发生根本变化。

   首先,土地承包期限设置脱离农业生产要求。在第一轮土地承包到期之前,1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定,“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。接着十五届三中全会提出,“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律规定,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002年出台的《土地承包法》规定“耕地的承包期为30年”,实现土地承包期限法定化。十七届三中全会又提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”这一模糊说法,为土地承包经营制度调整留下想象,当前正在进行的《土地承包法》修订工作重点针对“长久不变”在土地承包期限上的具体落实问题。对于普通粮食作物种植而言,15年的承包期限足够保持地权稳定并满足生产和投资需求。一些实证研究表明,相对于经营规模太小、农业劳动力过剩、投资收益过低、投资外部性等因素,地权稳定性对农业生产投资影响作用并不显著。[⑥]不断延长土地承包期限的制度改革做法与提高农业经营效率目标无关。

   其次,取消土地承包费。1990年代之后,随着“三农”问题爆发,集体提留开始被视作农民负担,并随着农村税费改革逐步取消。在减轻农民负担总体政策思路下,2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》明确规定,“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费”。相关改革将农业税与土地承包费混淆,农业税由国家收缴,国家有权取消,而土地承包费为农户获得集体生产资料所负担的义务,并主要用于集体内部开支,“取之于集体,用之于集体”,属于集体组织内部事务,收取与否以及收取标准应当交由村民自治决定,国家不应强制取消。取消土地承包费之后,多承包土地的农户不负担集体义务,少承包土地的农户得不到补偿,违背集体土地所有制的公平分配原则。

   再次,集体发包土地的权利被剥夺。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策举措》提出,“提倡在承包期内实行‘增人不增地,家人不减地’的办法”。这一政策在二轮土地承包之后,随着《土地承包法》和《物权法》等出台,被全面执行,除极其个别情况外,集体随意调整土地属于侵权行为。集体经济组织在承包期内调整土地权利被取消。在统一发包方面,随着第一轮土地承包即将到期,1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确落实二轮土地承包“小调整、大稳定”原则,除“人地矛盾突出的个别农户”可以进行“小调整”之外,二轮土地承包关系是在“第一轮土地承包的基础上”,直接通过“延长土地承包期”完成。这就意味着在二轮承包过程中,集体作为土地所有权主体的“发包权”被剥夺,国家通过政策替代集体直接完成土地发包工作。十七届三中全会提出的土地承包关系“长久不变”,为二轮土地承包30年到期后的下一轮政策出台埋下伏笔。若未来土地第三轮承包继续采用之前政策思路,在二轮承包格局基础上直接通过再延长承包期限的方式完成,则集体的“发包权”将再次被剥夺。

   最后,农户处分土地的权利逐步扩大。二轮土地承包之后,农户处分土地的权利进一步扩大,《土地承包法》规定土地承包经营权流转采取“平等协商、自愿、有偿”原则,且“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”,“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转或流转的方式”,取消土地流转的“集体同意”要件。2013年十八届三中全会决议提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保押权能”,突破《担保法》禁止集体耕地抵押的规定,为进一步扩大农户处分土地的权利提供政策依据。2015年国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,启动农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。

   在稳定承包关系的话语指导下,二轮土地承包以来相关政策赋予农户更多权利,同时削减集体土地权利。从形式上看,80、90年代的土地承包经营政策与二轮承包以来的政策,都强调稳定土地承包关系,但其实质意义在不同时期发生根本变化。十五届三中全会决议指出“土地是农业的最基本的生产要素……稳定的土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,保持农村稳定”,即稳定承包关系服务于提高农业经营效率目标。基于此目标所进行的相关政策调整,符合土地承包经营制度作为经济制度的定位。经过第二轮土地承包之后,从土地承包期、农户负担集体义务、农户处分土地权利等方面看,农户所拥有的“土地承包经营权”已经突破了“承包经营”的制度初衷。二轮土地承包之后,由稳定承包关系这一话语主导的制度变革逐渐指向“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,2002年通过的《土地承包法》第一条明确这一立法目的。自此之后,改革土地承包经营制度的直接目标由提高农业经营效率转换为土地权利保护。由此才能理解,近年来土地承包经营制度改革上财产权话语的兴起,即土地承包经营权作为一项独立财产权利被关注。2013年中央一号文件提出“改革农村集体产权制度,有效保障农民财产权利”,十八届三中全会决议明确“赋予农民更多财产权利”的土地制度改革目标。

  

   (三)从经营制度向财产制度异化

   作为经营制度,土承包经营制度的核心是,将利用土地从事生产经营的权利(即土地承包经营权)从土地所有者(即农村集体经济组织)手中剥离,并将其赋予实际从事农业生产活动的耕作者(即承包户)。农户通过承包从集体获得特定地块的排他性“私用”权利,用于农业生产经营活动,即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。1984年中央一号文件规定:“荒芜、弃耕的土地,集体应及时收回”,不仅如此,1987年中央五号文件还对弃耕荒芜土地行为“要给予经济处罚”的规定。说明农户承包土地不仅获得权利,而且担负耕种土地责任,这与土地作为基本生产资料的属性有关。对于农户无力耕种的土地或者有替代职业的,可以交回集体,或者经过集体同意进行转包,当时允许转包的目的主要是解决土地利用问题。二轮土地承包之后,尽管《土地管理法》还规定承包地连续两年抛荒,作为发包单位的集体有权收回,但随后开始实施的《土地承包法》又禁止这一行为,规定“承包期内,发包方不得收回承包地”。法律矛盾造成实践很少有集体收回农户长期荒芜的承包地。即,是否实际利用承包地从事农业生产,已经不是农户获得土地承包经营权的内在要求。

   与农村土地第二轮承包同步发生的是,工业化和城镇化吸引大量农村劳动力进城务工,越来越多的承包户不再从事农业生产。在此背景下,稳定承包关系的目的就是构建保护承包户“占有”土地的权利体系,在此基础上再通过土地流转进行生产资料再配置。如此一来,原土地承包户获得土地的目的就是进行流转并获得地租收益。当前一些媒体宣传口号是,农民流转土地,不仅获得工资收入,而且可以获得租金收入。土地承包经营权变成获得地租收益的手段。马克思分析地租产生的原因时指出:“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分,而只是使土地所有者……把这个超额利润……装进自己的口袋”。[⑦]土地本身不能自动产生财富,地租本质是基于土地占有对社会财富的无偿摄取。实施土地公有制的目的是消灭基于土地私人占有所发生的不劳而获行为,实现地租社会化。[⑧]具体到土地集体所有制上是指,土地租金收益应当归集体所有,然后用于集体公共支出或者按照人口进行平均分配。

   二轮土地承包之后的系列制度变革,让农户手中的承包地从生产资料变成财产对象。不仅集体与农户的权利关系发生量的变化,而且制度本身发生本质变化,土地承包经营制度从生产资料分配利用制度,变成农户分割占有集体公有财产的制度,发生从经营制度向财产制度的异化。当前正在或是已经进行的土地承包经营权物权化、土地承包经营权登记确权、土地承包经营权抵押试点等,都是将土地作为财产对象而进行的改革。这些制度改革越来越背离土地作为生产资料用于农业经营的目标。一项完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分土地的权能。当前不负担承包费、能够自由流转(进一步将能够用于抵押)、承包期限30年(甚至长久不变)的土地承包经营权,基本获得所有权的全部权能,集体土地所有权被虚置。一些学者指出,现行土地承包经营制度已经造成土地实质私有化,集体公有制仅为名分上的。[⑨]坚持土地公有制,需要警惕不断抽空集体土地所有权并强化土地承包经营权的变相私有化做法。

  

四、农业经营转型背景下的制度供给评析

  

   (一)农业经营转型与政策错位

作为经营制度的土地承包经营制度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:新乡土

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