闫恩虎:当前县域经济发展面临的体制“瓶颈”分析

选择字号:   本文共阅读 1229 次 更新时间:2016-08-16 13:33:55

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闫恩虎  
强调依法治国,增强县域经济发展的自主性。但必须清楚,作为我国政治体制改革的一个重要组成部分,“市管县”体制改革,不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革,而是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程及整个社会主义现代化建设进程,有着极其重要的影响。因此,必须从战略高度、从国家宏观体制完善高度,进行深刻研究和慎重的变革。[8]

  

   (二)经济管理体制

  

   首先是财税管理体制。目前我国向上集中的财税体制已经造成县乡财政普遍拮据,无法有效发挥应有的政府职能。虽然以前很不合理的农业特产税已经取消,农业税也正在取消,但税收管理体制与县域经济发展的内在矛盾仍然没有解决,从征收体制来讲,好的税种归属国税,比较难征的税种属于县乡地方税种;从税收分配体制来讲,应该是取得税收资源多的负责的事务就多,但我国现在的实际情况是县域政府负责的事务最多,但在税收分配中的比例最小。就拿义务教育经费投入来讲,目前无论是发达国家还是发展中国家,都是由中央和地方财政共同承担义务教育的全部或主要费用,特别是中央政府和省级财政承担更大责任,例如日本(1980年)中央财政承担初、中等教育的25.4%,县财政(相当于中国的省)承担67.8%;美国(1979年)联邦承担8.5%,州承担40.1%;德国(1978年)联邦承担0.3%,州承担74.2%。而我国目前的义务教育投入中,乡镇负担78%左右,县财政承担约9%,省地(市)负担约11%,而中央财政只负担2%。另外,财税体制配合国家产业政策,上个世纪末以来,国家财税倾向扶持高新科技和要素领域,但对公认的基础产业农业却没有有效投入。农业是公认的弱势产业,世界各国无不对农业给予不同形式的补贴。国际上通常用“生产者补贴等值”(PSE)来衡量一个国家对于农业的保护水平。比如日本的PSE值为75%,美国为42%,而中国多年来始终为负值。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工,县域经济肩负着保障国家粮食安全的重大职责,同时,农业也是县域经济发展依托的主要产业,现行的漠视农业基础作用的财税政策从根本上制约县域经济的发展。

  

   其次是金融管理体制。融资困难是当前县域经济发展普遍面临的一个直接问题。现代金融体系的五大块:银行、保险、证券、期货、信托,由于我国县域经济的市场化、货币化正在完成,金融化水平还很低,目前县域经济的主要融资途径是银行信贷。处于金融安全的需要,银行业强调“零风险”,商业银行的县级机构发放货款权限被上收,基本上成为吸注机构,农村信用社由于管理体制问题不仅能力有限而且运转不灵,邮政储蓄只吸不贷,民间信贷又被视为非法,加之央行货币政策在县域传导不畅以及金融服务手段单一,县域经济发展基本上失去了现代金融服务体系的支持,总体上已陷入拉格纳·纳克斯的“贫困恶性循环”。

  

   县域经济发展面临的金融困境问题的实质是金融体制功能缺失。中小企业和农业是县域经济的两大核心,但中小企业和农业的金融需求并不是大型商业银行的服务方向,这种金融职能是政策性银行和中小型金融机构发挥的。目前我国和县域经济关系密切的政策性银行是农业发展银行,但农业发展银行为了保障国家粮食安全,职能重心放在粮食收购方面。2006年底,我国虽然放开了中小型金融机构的许可限制,但相应的规范管理还没有落实。民间信贷本来是基层社会尤其农村的一种低成本金融服务,但长期以来以“地下钱庄”的名称被视为非法,受到严厉的打击。

  

   (三)社会事业管理体制

  

   首先是教育管理体制问题。目前我国的高等教育和职业技术教育分布很不均衡,不仅高等院校集中在大城市,中等职业技术学校也往大城市集中,一般中心城市(地级市)的职业技术教育都很缺乏,县域就更加缺乏,好的县可能有一个技术学校,大多数县一个都没有。这不仅直接造成县域人力资源的职业技术培训非常困难,县域经济发展所需的技术环境恶化,而且也不利于职业技术教育的产学研结合。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工,但我国的农业院校却大都分布在大城市,农业院校的占地面积一般都很大,现行布局不仅加大大城市的建设负担,而且直接造成农业生产和技术环境脱节,对农业生产和研发都不利。这种不合理的布局是高职教育的行政化运作造成的。义务教育是县域财政负担最重的一块,理论和舆论界强调义务教育的“义务”似乎仅仅是家长和地方政府(尤其是县域政府)的责任,目前有些省已经实行义务教育经费落实县级主要领导一票制,但却忽视了中央政府作为财税主要征管者的“义务”责任。另外,中小学教师编制的规定是以城市情况为基础的,没有考虑农村中小学的分散性,35个学生配备一个教师,有些山区小学总共才20多个学生,但必须配备两个以上的教师。本来县乡财政就很紧张,教育经费安排困难,这样的管理体制迫使县乡中小学不得不大量聘用民办教师。

  

   其次是社会保障。社会保障水平是一个国家社会文明进步的重要标志,也是构建和谐社会的基本指标。我国城市居民已经有了最低生活保障和失业救济等,医疗保险已经普及,但广大农村医疗保险刚刚起步,最低生活保障制度还没有建立,失业问题更没有被提起。人力资源是经济发展的核心依托,社会保障体系没有建立,人力资源的社会性就没有充分实现,县域经济可持续发展的社会活力就没有从根本上激活。

  

   再次是公共基础设施问题。我国的财政体制向上集中,辖县的地级市和省财政公共基础设施建设经费主要安排在省会城市和中心城市,县级财政本来紧张,县城的公共基础设施建设已经难以完成,乡镇以下就根本顾不上。我国的财政还不是完整的公共财政。公共图书馆在许多县还没有,乡村中小学破旧不堪,公路建设还没有完全到村,网络化设施在大多数乡镇还没起步。更影响县域经济发展的还是水电问题,现行的统一电网制度,使县域电费高出中心城市许多,水电费用是产业成本因素,水电费用的居高不下,严重影响县域招商引资,滞化了县域经济工业化进程。

  

   最后是技术和人才管理体制。目前我国的大专院校、科研院所基本上都集中在大中城市,县级管理部门连基本的初级职称认定权利都没有,科技人才管理机制基本上和县域绝缘,这和县域承担国民经济基本的生产职能和绝大多数国民就业发展很不对称。我国目前的人事管理将国民分为干部、工人、农民等,工人有技术职称,甚至有教授级技工之说,但农民却没有技术职称。一种人才管理体制将占国民总数70%的人排除在外,那是绝对不合理的!而且我国现行的人才管理理念很僵化,学历被作为唯一的认定标准,而县域主要是应用人才,以学历为标准,就等于将县域主体人才排除在人才管理体制以外,这很不利于县域技术环境的建设和发展。

  

   三、改革的思路探索

  

   (一)高度重视科学理论的导向性。科学发展观高度强调科学理论的指导作用,改革更加需要科学理论的指导。我国的体制改革已经进行了近30年,改革初期“摸着石头过河”的作法已经过时。在市场经济体制健全和发展的进程中,体制问题的解决必须以理论创新作为前提和基础。县域经济的基础性和民生性要求体制改革必须以科学理论作为指导。目前我国县域经济发展迫切需要三个理论和改革创新:土地、社会保障和工业化理论。

  

   虽然2003年3月起实施的《农村土地承包法》已经将农民的土地使用权界定为物权,也明确以法律的形式确认保护农民的土地使用权、收益权和转让权,但范围限定在“土地的农业用途”以内,农地非农化只承认国家强制性征地为唯一合法途径。这就是说,在理论上,土地作为一项重要的生产要素还没有得到完全确认。土地具有资源和资产的双重功能,是县域经济发展最基本的依托。城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制,不仅使县域经济发展在资源利用上受到根本性的制约,而且也是导致官员腐败行为和侵农行为的重要根源。一方面,城乡二元化的土地管理体制造成城乡土地的经济社会负担不一样,农村土地不仅承担保障国家粮食安全的重大职责,而且还负担农民个人和家庭的生存发展问题。农村土地的多重负担导致土地经营的低效益甚或负效益,为农地非农化的暗箱操作带来了利益动力,而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间,直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据,截止2003年,各地开发区总数5524个,占地面积3.51万平方公里,已经超过全国城镇建设用地面积的总和。经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里,当年就占用基本农田4000多亩。[9](P29) 据全国政协经济委员会统计,1998至2004年,全国土地违法案件达80万宗,造成失地农民4000多万。另一方面,农业用地不能市场化交易,使县域经济发展最大的依托资源不能从根本上盘活,直接制约农业产业化的规模发展,也使农村人力资源素质难以从根本上提高。因此,社会科学工作者必须创新建立在市场经济体制下土地多元化所有制的市场流通理论,促进土地管理体制的改革。

  

   根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据:“仅2001年一年,中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元,占当年财政收入的11.4%,而其保障人口只占全国人口的1/10”。这就是说,如果按照目前“城保”的标准来搞“农保”,那么将全部中央财政的钱用上也不够!必须承认,在我国人多地少,国力、财力、生产力水平和市场发育都相对较低的特殊条件下,要将9亿农民纳入社保体系,确实是一个没有先例的世界性难题。传统经济学认为,固定收入(货币收入)是社保制度的唯一基础,但我国农村的商品化、货币化、市场化程度都很低,如果按照传统理念来搞“农保”,目前确实无从入手。建立农村社会保障体系,不仅要探索有效的实施方法,更重要的是必须有完善的理论依据。有专家提出农村以“实物”换保障的构想,即以农产品、股权、土地经营权换保障:年轻农民可以以农产品换保障、老年和被征地农民以土地收益权换保障、进城农民以产品和土地经营权换保障、乡镇企业职工以股权和产品换保障。这种构想不仅实施起来非常麻烦,而且实施成本高风险大,只能作为一种探索方法。目前,紧迫的是如何将建立农村社会保障和县域经济组织发展有效结合起来,更新思维,转变传统的社保理念,有效解决农村社会保障体系建立和农业产业化、市场化滞后的矛盾,在理论上解决集体经济组织和土地收益制度同农村社会保障体系相联系的问题,让几亿农民真正感受社会进步和政府努力给予他们的生存关怀,奠定县域和谐发展的群众基础,促进县域经济可持续发展。

  

工业化是现代化不可超越的阶段,是科技化、信息化、知识化的基础。工业革命以后,“发展的观念常常被作为工业化过程的同义词看待”。[10] 我国目前正处于工业化中期阶段,全面推进工业化是现代化建设的基本主题。我国绝大多数县域经济尚处于工业化初始阶段或前工业化阶段,推进工业化发展的任务非常艰巨。而我国的工业化实现路径目前正在由国家工业化向社会工业化转化,结合新型工业化的要求,创新发展我国所有制多元化的社会工业化理论体系,(点击此处阅读下一页)

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