闫恩虎:中国县制改革探讨

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闫恩虎  
清朝虽设18个行省,但它是五级行政管理,下还有道、府、州(厅)、县。中国目前的省级行政区划不仅规模过大,而且区划范围基本上沿袭封建时代的划分积弊“犬齿交错”。这既不利于有效管理,也不利于凝聚区域竞争力,对国家的长治久安也没有好处。根据中国目前的人口、资源和经济发展格局,将省级行政区划增加到50个以上是比较合适的。中国科学院地学部委员谭其骧教授早在八十年代就向中央提出“废除现有省制”的建议,并于1989年12月在民政部召开的行政区划学术讨论会上提出了划全国为50个省的具体方案。中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵教授也曾系统提出“缩省”的构想。[10] 海南省和重庆市的设立,说明“缩省”的思路已经在自觉或不自觉的展开。

   “强县”包括两方面内容:一是“并县”,二是“扩权”。我国县市区规模不一,目前平均每个县管辖30万到40万人。各省之间、省内地区之间规模差别较大。少数县规模过大,全世界2/3的国家没有中国最大的县大。而另有少数县则规模太小,有的人口不足10万人。相对于省级行政区划规模,目前中国的县级行政区划规模普遍显得小而弱。根据2002年底国家民政部的统计,全国20万人口以下的县、市辖区有720个,其中10万以下的有314个。[9]县域规模过小,不仅不利于壮大经济实力,也不利于推动城镇化和农业产业化,而且还增加了行政成本,加重了农民负担。因此要对部分规模过小、人口较少的县进行“并”和“转”,按照目前中等以上的规模要求设置县。目前,要加大“并县”的步伐,促进县域经济发展的优势互补和区域资源的优化配置,壮大县域经济。“并县”的思路:顺应地理、经济、文化习惯,注重历史沿革,根据经济布局和经济带动能力,着眼经济发展潜力,参照交通条件和资源基础,大县并小县、强县并弱县、小城市并县,促进优势互补,科学、合理布局。“扩权”,指扩大县级行政区的经济和社会管理权限,调动地方发展和竞争的积极性,激发县域经济发展活力。“扩权”的根本措施是“市县分治、省县直辖”,减少行政管理和财政上解层次,便于政令通达、自主发展。

   “创新市制”是目前县制体制改革的核心环节和敏感环节。“创新市制”和“市县分治”相结合,强调“市管县”体制改革不是简单的撤消地级市或市县分离,而是因地制宜、与时俱进地实施有利于促进县域经济大发展的行政区划改革,面向全球化,凝聚竞争力。目前,“创新市制”的具体思路有三种:一是城市扩容并县,依靠大中城市的吸纳力和辐射力将周边县(市)撤县设区,并入城市。在城市化进程加快的大背景下,特别是东部沿海发达地区,随着大交通的改善和城市能量的扩张,作为区域中心的省辖市与其代管的周边县(市)关系正在发生改变,城市政府正在走向真正意义上的区域政府。在中心城市周边的县域,只要产业联系紧密、交通条件成熟、城区规划允许,便可以成为中心城市的组成部分(撤县设区)。最近,长三角和珠三角的大中城市已经开始城区扩容,效果良好。江苏大部分省辖市调整了行政区划,将周边的紧邻县(市)划入城市范围,拓展城市发展空间;浙江杭州市将萧山、余杭并入市区,地域扩大到3000平方公里,人口增加到450万人,成为长三角地区城市规模和经济实力仅次于上海的第二大城市;地处我国南部的花都、番禺不久前也划归广州市,使广州地域面积达到7400平方公里,超过了上海,人口达到1000万,接近北京,而佛山市则由于将南海、顺德、三水和高明四县(市)并入麾下,一跃成为广东第三大城市。由此看来,地市级政府不全是有关学者认为的那样,是一个待撤消的多余层次,有的恰恰相反,正进入一个全新的嬗变期,在城市化进程的隆隆脚步声中,猛然意识到应有的作为,重新找到自己的定位。市级政府作为城市政府的概念也正在深化和更新,市县两级的关系将被全面刷新。市级政府也正在成为区域傲视群雄的主体,打造和展示自己的全新形象,吸纳并聚合自身稀缺的优质生产要素,向周边抛射出强大的经济能量。它对周边的县域已不再满足于发挥行政性、单一化的代管职能,而是正在对县域经济发挥着综合性、全方位的带动功能。它要把县域经济融合在以市区为中心的一体化经济之中,并且在城市化发展进程当中,通过市级政府的改革探索和职能创新,为中国政府层次过多的难题找到一个可行的解决办法。城区扩容并县后,新的市政府在对其并入的县域经济发展中,至少可以发挥以下功能:(1)品牌功能。一般而言,省辖市都比县级有较高的知名度和美誉度,它是区域内县域经济可资利用的一张名片。(2)集聚功能。市级政府可以利用自身行政影响力及城市投资环境吸引力帮助县域吸引生产要素。(3)导向功能。市级政府通过示范导向、规划导向、政策导向、服务导向、重大活动导向及舆论导向等来促进县域经济的发展。(4)整合功能。市级政府可以用行政、市场等手段来整合县域的资源和优势,集中进行策划、运作,变个体优势为集群优势。(5)辐射功能。市级拥有的要素富集度与县级存在一个梯次,它具有向县域辐射人才、项目、产业、信息等要素的能力。(6)统筹功能。统筹谋划区域内与县域经济发展密切相关的重大问题。强化区域内经济和社会发展的规划布局,帮助各并入县(市)明确定位分工和发展方向。[11] 二是“城镇组团”,城镇化水平高、现代产业基础好、与中心城市联系紧密、所处区域靠近城市群落的,可以撤县设市,组成区域城镇集团。加快市区经济建设,提高集聚力、辐射力和带动力。促进资源共享,加快流通,完善要素市场,全面提高县域竞争力和现代化水平。三是“市县分治”,根据城乡分治的原则实行市县分治,市县平级、省县直辖。市和县各自具有不同的经济职能和社会职能:城市集聚要素市场,发挥流通、服务职能,发展现代产业;县域重在生产、资源开发,保障粮食安全。

   “乡镇自治”是县制改革的长远思考。目前可以操作的是根据各县特色经济发展思路和资源分布状况,进行科学乡镇规划,加大撤并乡镇的力度,取消经济集聚功能差的各种“麻雀镇”,突出专业镇、中心镇的地位,再进一步根据“强化条条,虚化块块”的原则,改革乡镇行政管理体制,强化乡镇的经济协作职能,促进乡镇企业和民营经济发展,提高县域经济的产出效益。县级政权集中行政管理职能,乡镇一级逐渐向协作、中介、社会管理的职能转化,最终达到乡镇自治。

   虽然“省县直辖”在理论上讲得通,可以减少行政层次,便于政令畅通,节省财政开支等。但必须考虑中国国情,幅员辽阔,人口众多,加之多民族大家庭,经济发展又不均衡。目前中国有8个省面积比欧洲最大的国家法国大,31个省,管理世界1/4的人口。我国大多数省都管辖100个左右的市、县(区),加上省直机关几十个厅局,省长可能连县长的名字也记不全,如果断然撤消地级市建制,省级政府的行政管理将在短期内难以适应。在目前我国经济转轨、政府转型的特殊时期,冒然取消省与县的衔接层次,将造成省对县管理失控的局面,不利于稳定和发展。地级行政建制由虚到实的演化,已经历了半个多世纪。不仅已经有完整的机构设置,也已经形成连通上下的管理和利益纽带,而且这个纽带目前正在流畅运转。事实上,自改革开放以来,政治经济实力已经大幅度地从省级向地级转移,地(市)已经成为区域省县之间的行政和经济核心。大批省属国有企事业单位下放地级市管理。许多原来由省级掌握的计划、财政和用人权也转归地级行政单位。近来,这种权力转移之势越来越盛。在九届人大一次会议上,温州市的负责人要求享有“经国务院批准的较大的市”可以制定地方性法规的权力,反映出地级行政单位积极谋求自治权的倾向。1997年底全国金融工作会议决定撤销中国人民银行省级分行,并将国有商业银行的省级分行与省会分行合并,这一举措势必对今后的省地关系产生深远影响,在权力天平上为后者增添了一个很有份量的砝码。[12] 为此,我认为,县域行政管理体制改革,必须注意以下四点:(一)“强县”必须和“缩省”结合起来。“缩省”应该首先进行省管特大城市的直辖市改革,依托大城市的集聚和辐射功能,促使其“辖县”“管区”“带市”,通过省辖特大城市的分离先行缩小一些过大的省区,探索尝试,积累经验。然后再根据区域经济资源分布和产业发展布局的情况,对经济职能过于复杂的几个大省(如安徽、河南、山东等)进行区划分缩。再在此基础上根据国际惯例和我国国民经济的发展规划进行全国统一的省级区划整合。(二)县的社会经济管理职能必须在法律上全面规范。一方面要保证政策政令畅通,保证整个国民经济体系健康可持续发展;另一方面,要建立健全县级公务员聘任管理制度,严格机构设置和人员编制,防止机构臃肿,“吏”多为患。(三)必须重视历史遗留问题的解决。要在稳定发展的大前提下有序推进县域行政管理体制改革。(四)“市县分离”必须以乡镇的规范建设为基础。搞好乡村经济社会建设,才能固本强基。

   (规划项目:本文为国家教育部2011年人文社科研究规划基金项目《新时期中国县制改革与县域经济科学发展的适应性研究》(项目编号:11YJAZH108)的阶段成果)

  

   参考文献:

   [1]蔡昉等.劳动力流动的政治经济学[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,2004.

   [2]闫恩虎.县域经济论纲[M].广州:暨南大学出版社,2005.

   [3]鲁鹏.制度与发展关系研究[M].北京:人民出版社,2002.

   [4]〔美〕道格拉斯·C·诺思、罗伯特·托马斯.西方世界的兴起:新经济史(The Rise of the Western World:A New Economic History)[M].厉以平,蔡磊译.北京:华夏出版社,199.

   [5]杨小川.新农村建设的物质基础[N].南方日报,2006-04-12(A12)

   [6]黄仁宗.对市管县体制的新思考[J].决策咨询,2001,(8).

   [7]加尔布雷斯.经济学和公共目标[M]北京:商务印书馆,1980.

   [8]梁尚敏.中国财政振兴的理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

   [9]凌耀初.中国县域经济发展分析[J].上海经济研究,2003,(12).

   [10]青理东.县域发展研究[M].北京:中央党校出版社,2006.

   [11]冬冰.浅谈市级政府在县域经济发展中的定位和作用.[EB/L]http://www.china-County.org/

   [12]华伟.州府重建论.[EB/L]http://www.Bjsjs.net

   2013年10月

   (作者系广东嘉应学院县域经济研究所所长、经济学教授)

  

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本文责编:川先生
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