闫恩虎:中国县制改革探讨

选择字号:   本文共阅读 787 次 更新时间:2016-07-25 11:38:48

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闫恩虎  
在诺思看了,既然意识形态是经济增长的一个变量,人们就必须建立一个有利于增长的成功的意识形态;他认为成功的意识形态不仅要使人们认识到现行体制中可能存在的不公平和低效率,而且也要使人们确认只有通过他所参与的改革活动,才能创造出一个公正而有效率的体制。[4] P235加尔布雷斯认为:“信念的解放是改革任务中最艰难的,也是其他变革所依赖的基础。它之所以难以克服是因为,建立在信念基础上的权力具有独特的专制性;当权力充分发挥效力时,出于其本性它会排除一切可能削弱其控制的思想。” [7] P233 县制改革,必须将以发展为大局的思想广泛宣传,让国民普遍认识到改革的重要和紧迫,扫除不利于改革的思想障碍和利益阻挠。

   (四)县制改革的核心问题是“市管县”体制。

  

   四、“市管县”体制的弊端分析

   作为推进工业化和发展商品经济的产物,“市管县”体制是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的,有其历史的必然性。改革开放以来,随着农村生产关系改革的深入和农村经济的发展,一方面,农村因亟需获得城市在技术力量、智力支持、信息服务、资金支援等方面的援助,对城市依赖大为加深;另一方面,城市的工业生产、经济改革也迫切需要辐射到农村,以保障城市的市场、劳务、原料及副食品供应。城乡一体化反映了商品经济条件下城乡关系的紧密联动规律。作为这一客观经济规律作用的产物,“市管县”体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。[6] 但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,由于“市管县”体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区,“市管县”体制的弊端日益突出。具体而言,目前“市管县”体制的弊端主要表现在以下几个方面。

   (一)造成虚假城市化现象。根据国际通用标准,城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活载体,有其内在规律性,而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮,尽管带来了城市数目的急剧扩张,却违背了这种规律性。首先,我国的许多市已不再是一个城市型行政区,而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。造成市辖区域和市区概念混淆,出现重庆一度成为“世界第一大城市”(将重庆市人口加上所辖县市人口的统计)等怪诞的现象。其次,许多市仍是农业主导,第二、三产业比重偏低,大量“市民”从事农业,非农业人口比率偏低。这种所谓的城市,实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”,而非真正意义上的城市。以湖南省为例:1997年湖南省12个地级市辖区(不含市辖县)农业人口的比重高达48%,其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88%、80%和75%。可见,它们并不是真正的“城市区”,而是典型的“乡村区”,城市化的水分很大。[6]

   (二)“市管县”体制缺乏法律依据。《中华人民共和国宪法》规定中国行政区划为省、县、乡三级,虽然《宪法》第30条第二款规定“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市”。目前实行地级市管县体制的法律依据来源于此。但究竟怎样算是“较大的市”?1959年国务院批准青岛、徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个市为“较大的市”,加上28个省会城市,“较大的市”共计46个。因此,只有46个“较大的市”和4个直辖市依据《宪法》可以实行“市管县”。其他的市和县是两个平行的行政区域主体,有各自的辖区,它们都受省、自治区或其派出机构(比如地区行政公署)的管辖。由于以前混淆了“地级市”与“较大的市”的概念,实行“市管县”的地级市竟多达205个,结果“市管县”名义上是市受省委托代管县,但事实上市执行的是真正意义上的管理,也就是说,实际上市已经成为了一级行政区划。这显然违背《宪法》的规定。

   (三)违背工业化中期以后城乡分治的国际惯例。以前实行“市管县”体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前,我国一直实行城乡分治体制,在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区,在户籍管理上实行市民和农民分类管理,在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制,在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着“市管县”体制的推行和深入,我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村,基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。但是,进入工业化中期以后,由城乡合治走向城乡分治,由城乡混一走向城市自治、农村自治,是许多国家城乡治理的成功经验,也是世界行政史揭示的一个客观规律。目前,我国已经进入工业化中期阶段,“市管县”体制,违背了城乡分治的发展规律。因为,随着工业化和城市化的发展,城市和农村逐渐成为两个具有质的差异的完全不同的领域。城市主要是集聚流通、科技和文化等要素职能,而农村不仅有其特定的生产职能,还肩负保障国家粮食安全的重大职责,城乡分治才是有效治理的正确方向。另外,从中国目前的实践来看,所谓城乡合治,基本上仍然是板块式的合治,而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统,一是城市管理系统,二是农村管理系统,两者之间基本上互不相关。城乡合治并不会带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下,任何形式的城乡合治都改变不了“外合内分”的客观事实。因此,企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治,既违背了城乡分治的国际惯例,又不符合当代中国城乡发展的实际状况。[6]

   (四)增加了一个地方行政层级,不仅多了一个财政上解层次,而且产生了新的条块分割。根据亚洲开发银行考察团的研究报告,按地方政府层级划分的1993年中国财政收入构成,省占16.7%,地级市占43.9%,县(市)占24.2%,乡(镇)占16.7%;财政收支出构成,省占23.8%,地(市)占31.7%,县(市)占30.2%,乡(镇)占12.7%。实行分税制后,地方财力进一步向地级市集中,在1999年江苏省地方税收收入中,省、地级市、县(市)分别占16.24%、59.91%和23.85%。[8]P47-51 目前,地级市财政是我国财政结构中最大的部分。多了这一部分,对于县域经济而言,增加了一个财政上解层次,影响经济发展的自主权。“市管县”体制,使地区一级政权由过去的虚设变成实置,对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理(虚管)变为由市全权管理(实管),行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的还是业务性的,本来可以直接沟通,但现在却不得不经由市一级中间层次,与地管县时相比,信息传递增加了一套程序,影响了信息传递速度,降低了行政效率。“市管县”体制,造成市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,导致这两个利益主体的冲突,从而使得“市管县”实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。

   (五)行政区域与经济区域的强制性统一,不利于经济社会发展。实行“市管县”体制,目的在于通过行政命令,使行政区域和经济区域达到一致,以经济比较发达的城市辐射和带动周围农村乡、镇经济的发展,逐步实现城乡一体化。但在现实中,市所辖的行政区域却往往与经济区域不相一致。根据行政学的有关原理,一个下级只能服从于一个直接的上级,以避免多头领导和政出多门。因此,在行政体制上,不允许两个同级的地方政府共管一个县,但从经济发展的需要上看,有些县的确需要多个中心城市的带动和辐射,甚至需要外省的市来带动。“市管县”强化了一个市对所带县的垄断地位,但却限制甚至排斥了其它市对该县的带动作用,“市管县”体制不利于县域经济间的横向协作。[6] 说到底,“市管县”体制,是一种排斥市场机制的管理框架。在这样的体制下,没有实力的市也要维持着庞大的行政级别架构,而一些有实力的县级市——比如顺德、南海、江阴,它们的GDP甚至比有些省还要高,但却连设立银行分行的资格都没有。严格意义上讲,在国家内部结构体系的安排中,县或者县级市,还从来没有像今天这样处于弱势地位。作为中国从农业社会向工业社会过渡中的交错地带——县,它的权益与作用正在受到现行体制的削弱。因此,要壮大县域经济并可持续发展,“市管县”体制到了非改不可的时候了。

  

   五、国外县制的借鉴

   中国与西方国家的政府权力结构模式不同,西方国家是扁平式的,权力重心在地方州、县一级,而中国是倒金字塔型的,行政权力自下而上集中。西方国家地方行政结构多是二级制,县一级大多是自治的。虽然中国在地方行政管理理念和模式上与西方国家有所不同,但“县”级行政区划和县域经济并不是中国特有的现象,在发达国家如美国、德国和英国等同样存在,发达国家(完成工业化的国家)的县制经验值得借鉴。

   从德、英、美、日四国的县制及其职能可以看出:(一)在世界主要国家,县是地方行政管理的重要组成部分,但是,在各州,县级政府的数量一般由中央政府直接控制,以保持地方政府行政管理的稳定性。(二)发达国家县级政府的职能为:在公共事务方面主要是承担维护法律秩序,进行城市规划、公共安全、社会福利、公共救济、医疗服务、公共教育、卫生监督、防灾救灾、环境保护、文化娱乐等方面的管理。在经济发展方面,主要是编制经济发展规划、制定相应的产业政策、进行工商和投资管理、促进居民就业以及实施税收与财政预算管理等,县级政府的经济职能主要是维护市场经济秩序,并以此目的干预和促进地方经济发展,一般不直接插手专业领域内的具体经济活动。(三)在实施公共事务管理上贯彻政府和社会合理分担的原则,政府不独立承担。而是广泛动员社会力量,将一部分事务转交由社会志愿组织、私人企业和其他社会团体共同承担,以增强县城居民参与社会公共事务管理与服务的意识,增强政府行政的民主性和透明度。(四)在财政收支上,中央(联邦政府)、州和县三级政府之间普遍实行分税制,县级财政收入主要来自中央和州的财政补助,同时,在事权上,县与上级政府的分工十分明确。[9]中国县域经济发展当前正处在转型时期,现代化进程正在逐步加快,在此情况下,引进或嫁接发达国家县级政府的运行机制和经验,完善中国县域政府的经济管理功能,维护市场经济秩序,这对发展壮大县域经济具有重要的现实意义。

  

   六、县制改革的思路探讨

   县制改革,不能简单的说是撤消地级市或市县分离,而是要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求,进行全面的改革,从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。

“缩省强县”是目前县制体制改革的前提和基础。“缩省”是指扩大省级行政建制的数量、缩小区划范围。目前我国的一个省,就管辖面积和人口而言,相当于一个中等国家。目前中国的省级区划,无论是国际比较还是历史比较,都显得太大。就国际比较而言,美国的国土面积没有中国大,但有50个州;俄罗斯国土面积广阔,但如果不考虑加盟共和国和西伯利亚的寒荒地带,其省级区划一般也没有中国大。就省辖人口而言,全世界没有任何一个国家能和中国比。就历史比较来说,秦初设36郡,后增至48个;隋唐废郡设州,州数100多个。中国封建时代的省级区划一直都在50多个以上,而且当时的版图还没有现在大。(点击此处阅读下一页)

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