秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2016-06-25 15:59:03

进入专题: 信访   宪法监督  

秦小建  
但囿于常规救济机制没有宪法适用权,需通过一定的程序转接,将该问题交由宪法监督机关处理,以妥善解决立法争议。而立法争议一旦解决,相关矛盾也可随之化解。这一方式本质上还是常规救济机制在化解矛盾维度的主体性地位之体现。这对应于《立法法》第五章“适用与备案审查”制度设计。

  

   在这一项中,应特别注意客观性纠纷。信访对此类纠纷的处理权限为其中涉及到的立法问题,如历史遗留问题中的政策协调、国企破产中的下岗职工安排政策制定。在具体处理时,应视不同情况而定:如果常规救济机制予以受理,那么可能会因为立法适用问题而进入宪法立法监督环节;如果受限于受案范围而无法获得常规救济,那么,为防止其溢出秩序框架,宪法监督就有必要成为兜底救济机制,开设专门宪法救济通道受理此类矛盾,但其处理方式仍然不能超越上述职权范围,应在解决相关问题后,移交常规救济机制。

  

   总体而言,在处理程序上,信访纳入宪法监督后,应严格区分监督与救济,以监督助力救济;在处理顺序上,先围绕救济职权是否违反组织法规定、矛盾处理的立法依据是否违宪进行判断,再回归常规救济渠道。这意味着救济方式为非直接救济。相应的,在责任承担上限于违宪责任追究,以此倒逼具体的矛盾处理和权利救济。通过理顺包括群众政治和科层法治在内的社会秩序维系体制的逻辑,调动宪法监督与常规救济机制、法律适用与法律监督、组织法与权利救济法三者之间的有机联动。

  

   (三)协调改革

  

   信访纳入宪法监督机制,还有赖于与宪法监督一侧相呼应的常规救济机制的协调改革。这是因为,常规救济机制是秩序维系的基础。常规救济机制化解的纠纷愈多,法治化程度就越高;反之,如果常规救济机制的解纷能力裹足不前,相关改革成果就无法落地。

  

   依据我国宪法体制的职权构成,常规救济机制主要包括政府的行政救济、法院的司法救济以及检察院对行政救济和司法救济的法律监督。三者内部各自具有一定程度的体系化救济能力。但是,无论是整体还是个别机制,当下常规救济机制的改革难题在于,其运作被狭隘的维稳观所裹挟,极易迷失改革的大方向。将信访纳入宪法监督,改直接的权利救济为间接的宪法审查,以此畅通群众政治与科层法治的压力传输机制,并可有效解决常规救济机制可能因立法(政策)违宪而导致的救济不力问题。当体制逻辑得以理顺之后,常规救济机制就可摆脱莫须有的维稳纠缠,从而冷静审视自身,推进符合自身宪法职权安排和功能定位的重点改革。这也正是十八届四中全会关于常规救济机制的改革方向所在。

  

   在常规救济机制中,法院的司法救济是中心环节,诉讼制度是司法救济的主要载体。诉讼制度的意义在于,通过诉讼程序呈现当事人的不满、并通过受到诉讼过程决定的裁判结果回应当事人的诉求,从而化解纠纷。如果诉讼制度的功能能够有效发挥,那么信访纳入宪法监督体制后的职权调整就有了制度对接点,从而保证这一改革思路的顺利实现。为此,新一轮司法改革强调以审判为中心的诉讼制度改革,在外部以各种措施保证审判机关依法独立行使审判权,在内部推动司法职权配置的优化,并试图通过员额制改革提升审判队伍的专业化程度,同时更好地落实责任追究。改革重点在于以提升纠纷容纳能力为目标的诉讼过程改革,让裁判结果与诉讼过程形成关联,而尽量减少外界的不当干扰。就当下而言,有三点改革为当务之急。

  

   第一,应将涉诉涉法信访从法院抽离出来,排除涉诉涉法信访对审判权的不当干扰。目前涉诉涉法信访构成法院考核和法官考核的重要指标,实践中也成为基层法院和法官的沉重负担,迫使他们承担了很多法定职责之外的负累。并且,涉诉涉法信访也在很大程度上冲击了裁判结果的可接受性和司法的权威。涉诉涉法信访的改革,可以说落实诉访分离的信访法治化路径的最大挑战。依据本文的思路,如果将信访作为宪法监督的一环,那么涉诉涉法信访就失去独立存在的必要。涉诉涉法信访只能在几种情况下存在,一是涉及法院枉法裁判,二是涉及法律适用的违宪问题,三是超出法院职权范围的客观性纠纷。而这几种情况属于宪法监督的职权范围,涉诉涉法信访便成为启动宪法监督的方式,由专门结构予以承接,按照职权分工原理处理对应事项,将法院和法官从涉诉涉法信访的纠缠中解脱出来。

  

   第二,建立符合司法规律的错案追究机制和办案人员考核机制。错案追究机制不能以结果作为评判标准,办案人员考核机制也不能奉狭隘的稳定指标为圭臬。这是因为,法院裁判本就难以两全,在裁判中注定有一方败诉。如果以当事人是否上访为考核标准,以超越诉讼过程的他方评判为错案参照,就有悖于根据证据原理查明事实并适用法律的职权行使过程,办案人员因此也会受到错误的导向,如何避免信访的考虑替代了独立的专业判断。因此,错案追究机制和办案人员考核机制,应回归诉讼的专业化过程,即办案人员是否根据证据原理查明事实,是否准确适用法律,裁判结果是否与诉讼过程形成密切关联等。此种标准本就是职权原理的有机延伸,是权责一致这一基本法理的体现,亦可以倒逼方式推动诉讼过程的专业化。

  

   第三,不宜全盘铺开变立案审查制为立案登记制。立案登记制改革力图通过降低诉讼的门槛扩大诉讼容量,以减轻信访的压力。暂且不论这一改革是否与诉讼法中的法院立案规定的契合问题,单就法院而言,法院所承受的压力无疑将进一步放大,而在员额制制约办案力量的背景下,如何安放扩大的诉讼容量,还应慎重斟酌。问题的根本还在于法院解纷能力的提升。如上所述,制约专业化水平和解纷能力的因素主要是那些不符合司法规律的压力附加,在相关改革完成后,通过立案登记制扩大诉讼容量的设想还是可以预期的。不过,就当下而言,相关改革还在进行,全面铺开显然不现实。对此,可采取相对保守的策略,在形式审查原则下坚持立案审查制。对于那些处于可立可不立模糊地带的纠纷放宽立案标准,既可通过相对宽松的审查拓宽受案范围,也可通过一定程度的形式审查将那些滥诉行为拒之门外。同时,在一些转型期的矛盾多发领域,如土地纠纷、历史遗留问题等,可以先行立案,再延循信访纳入宪法监督体制后的职权调整进行相应处理。

  

   六、结语

  

   信访的群众政治运行方式,既对法治形成一定冲击,又可补充法治不足、推动法治发展。这一纠结关系恰恰是信访法治化的独特性所在。它也表明,信访内含着群众政治与科层法治互动耦合的宪法问题。如果不对信访及其困境进行宪法审视,理清其中的宪法逻辑,就可能纠结于其中的诸多利益迷团和价值迷雾。

  

   将信访纳入宪法监督体制,实际是让信访保持与主权权威的关联,导入据以支撑信访实践功能的权威资源,通过权威机构的职权监督将主权压力传输给科层法治体系,从外部促进其调整,同时又以制度化规约防范回归主权所导致的无序与激情,克服当下信访群众运行方式所致的困境,并有效弥合“人民主权”与“代议制”间的逻辑断裂,推动人民主权向代议制常规宪法秩序的顺利过渡。就信访改革而言,这可谓是以一种具有承继性、成本风险较小且符合政治伦理从而拥有政治号召力的思路。

  

   将信访纳入宪法监督体制,也构成我国宪法监督机制完善的重大契机。我国现有的宪法监督制度在很大程度上处于休眠状态。以恰当的方式激活宪法监督,可借助信访的实践惯性推动宪法实施,将信访纳入宪法监督体制。在具体思路上,基于不同事项的信访启动,可分别对应行为违宪宪法监督、立法违宪宪法监督和兜底性宪法救济,由此促成宪法监督结构框架的完善。由此,对信访的路径依赖合理地转换为对宪法的制度信任,这正是国家治理体系在权利救济领域的“现代化”之彰显。

  

   注释:

   [①] 参见于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》,人民出版社2010年版,第229-231页。

   [②] 代表成果参见杨小军:《信访法治化改革与完善研究》,《中国法学》2013年第5期;孙大雄:《信访制度功能的扭曲与理性回归》,《法商研究》2011年第4期。

   [③] 这一思路已在2014年相继出台的《关于依法处理涉诉涉法信访问题的意见》、《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和作为试点先行的《广东省信访条例》中得到体现,具体可归结为诉访分离、依法逐级走访、分类处理等三项举措。

   [④] 参见童之伟:《信访体制与中国宪法》,《现代法学》2011年第1期。

   [⑤] 参见毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第899页。

   [⑥] 参见刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年版,第104—107页。

   [⑦] 刘正强:《政治、法治与治理——国家与社会治理的信访困境》,《学习与实践》2015年第4期。

   [⑧] 参见秦小建:《压力型体制与基层信访的困境》,《经济社会体制比较》2011年第1期。

   [⑨] 韦伯和昂格尔等思想家对现代法治与科层制的关系作了经典的表述。参见郑戈:《法律与现代人的命运:马克斯·韦伯法律思想研究导论》,法律出版社2006年版,第118-119页;[美]昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,凤凰传媒出版集团、译林出版社2008年版,第54—70页。

   [⑩] 参见郭为桂:《现代性与大众民主的逻辑——马克思·韦伯的政治社会学分析》,《东南学术》2007年第3期。

   [11] 参见[德]韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第261-348页。

   [12] 冯仕政认为:“新中国政权是中国近代百年民族解放运动的产物,所形成的革命教化政体也具有强烈的革命精神和社会动员倾向。”“所谓‘革命教化政体’,是指国家对社会改造抱有强烈使命感,并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体。”参见冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

   [13] 毛泽东一直强调群众的作用,无论是刚刚建国后的镇压反革命,还是开展三反五反运动,已经之后反对官僚主义、命令主义和违法乱纪等,均强调对群众的发动和动员。参见毛泽东:《镇压反革命必须实行党的群众路线》、《关于“三反”“五反”的斗争》、《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》,载《毛泽东选集》《毛泽东选集》(第5卷),人民出版社1977年版,第39-41页,第53-58页,第72-74页。关于群众路线的系统阐述,参见毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第897-902页。

   [14]参见凌斌:《法治道路、政党政治与群众路线》,载强世功主编:《政治与法律评论》(第五辑),法律出版社2014年版,第245页。

[15] 参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 信访   宪法监督  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/100369.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统