秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 496 次 更新时间:2016-06-25 15:59:03

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秦小建  
或因撤销了违宪立法而为常规救济机制明确了法律依据。这表明,信访与宪法监督在功能上具有内在关联性。当然,在诸如历史遗留问题等转型期客观性纠纷的处理上,宪法监督例外地具有救济功能,这是信访与宪法监督的契合之处。在此意义上,将信访纳入法治化轨道的本质是将信纳入宪法监督体制。

  

   (二)信访符合宪法监督在宪法逻辑中的定位

  

   在宪法逻辑中,为保证立法行为和国家机构行使职权行为不偏离人民意志,宪法构建了两种从“人民主权”向“人大——国家机构”的压力输入机制:一是定期选举,经由选举重组的人民代表大会通过民主审议程序将新凝聚的民意转换为国家意志,指引国家机构的行动调整;二是宪法监督,由于定期选举具有周期性的缺点,为防止在选举周期内代议制失灵,就有必要设置一种常态的监督和保障机制,这就是宪法监督体制。

  

   宪法监督是特定机关对国家机构的违宪行为进行合宪性审查,并追究宪法责任的宪法机制。它通过纠正立法机关的违宪立法和国家机构的违宪职权行使来正确反映人民的意志,以确保人大及国家机构在民意的轨道上有序运行。就此而言,宪法监督是人民主权与代议制的制度联接点之一,构成了“人民主权”向“人大——国家机构”的压力传输机制。在当代中国,基于党的领导地位及其群众路线的领导方法,人民的主权地位实际是通过党领导的群众路线予以确立的。可以说,党领导下的群众路线是当代中国人民主权的一种宪法表达,塑造了人民主权的运作逻辑。亦即,将通过群众路线收集的人民意志传输给国家机构,要求国家机构进行政策调整以回应民意。在这个意义上,作为群众政治的信访,秉承群众路线的宗旨,体现执政党与人民的民主关联,是人民主权实现的一种方式。而其对民众诉求的回应,则是通过国家机关对执政党权威(背后是经由群众路线表达的人民意志)的落实予以实现的。因此,信访也构成表达人民意志及向科层法治传输压力的制度化方式,这与宪法监督在宪法逻辑中的定位是一致的。

  

   虽然信访与宪法监督处于宪法逻辑的同一位置,实践中二者在功能上也有所重叠,但这并不意味着信访可以完全替代宪法监督,而只能作为启动宪法监督的一个环节。宪法监督的启动一般包括监督机关主动启动(主要在《监督法》中规定)和特定主体要求启动(《立法法》第99条)两种方式。在现行宪法体制下,《宪法》第41条规定的公民申诉、控告、检举权,也应被理解为启动宪法监督的一种重要方式。具言之,国家机构依据立法机关制定的法律行使职权,常规救济机制主要围绕事实是否清楚、法律适用是否准确来裁判纠纷,如果存在救济机关滥用职权违法裁判和存在法律漏洞、规范冲突或恶法等法律适用问题时,常规救济机制便无从适用。此时,公民可依据《宪法》第41条,以批评、建议、申诉、控告、检举的方式,要求宪法监督机关对救济机关滥用职权的行为进行监督,或者解决法律适用问题,从而为常规救济机制扫除障碍。当然,前两种启动方式也可以适用,但比较而言,信访方式因有权利诉求的推动和矛盾化解的压力而更具效果。更重要的是,信访作为一种群众政治,契合了执政党的群众路线方针和执政伦理,因而在政治资源和政治动力方面具有其他方式不可比拟的优势。因此可以说,信访作为程序性的衔接机制,架构了宪法监督与常规救济机制之间的沟通桥梁。在这个意义上,《宪法》第41条可以作为信访启动宪法监督的宪法依据。但只有置于宪法监督和常规救济机制间的逻辑关联中方可理顺信访所处宪法体制的科层制运作逻辑,而不至于将信访泛化成为一种权利,从而变相鼓励了信访对常规救济机制的僭越和侵扰。[29]

  

   由此,形成了基于信访关联的“宪法监督——常规救济机制”耦合结构。这一结构从自洽性和自足性两个维度展示了矛盾化解的有效性。在自洽性维度,常规救济机制会因体制设计不合理导致的职权交叉问题在现实中并不少见,如因职权分工模糊所导致的推诿,导致诉求无门;另一相反的情况是部门利益驱使下的多头管理。此类矛盾无疑属于宪法监督问题。信访将此类问题导入宪法监督后,通过对国家机构的越权或职权不作为进行宪法审查,促使常规救济机制内部各国家机构各司其职、尽职尽责、积极作为,从而确保宪法职权安排目标的实现。而自足性对应着“公民——人民主权”的转换逻辑,是秩序动态循环的体现。面对转型时期社会风险的多发性和不确定性,自足性尤显重要,因为它关系着社会秩序的可控性以及正当性维系。对此,通过信访的疏通,既可以将穷尽法律救济而不能解决的矛盾导入宪法监督制度,防止矛盾溢出正式秩序框架,同时又可对常规救济机制是否合法履行救济职责进行外在监督。

  

   将信访纳入宪法监督体制超越了将信访制度作为权利救济机制的局限,经由信访制度的串联,将常规救济机制与宪法监督机制整合成为适应转型期特点的自洽、自足的社会秩序维系体制。在这个意义上,国家治理体系的现代化转型,很大程度依赖于信访制度的现代化转型。藉由此种制度转换,不仅可因势利导地将信访的功能有机嵌入宪法体制,还可以现代化的宪制设计规约信访作为群众政治可能陷入的无序,走出当下信访偏离群众政治应有内涵的困境,寻找到信访法治化的可行路径。

  

   五、信访纳入宪法监督体制的路径

  

   当下的信访制度在机构设置、运作程序、组织架构等各个方面均和理想的宪法监督制度相距甚远,这些差距正是时下信访制度受到诟病之处。因此,从宪法监督的视角对信访制度进行改革,不仅是信访法治化的要义,也是将信访纳入宪法监督体制的路径。当然,这一改革路径的调整,并非无中生有的创设,乃是立足于既有法律体系,顺应宪法逻辑,促成制度整合,由此激活相关有制度,理顺制度体系。

  

   (一)机构整合

  

   实施机构整合,是清除作为群众政治的信访对科层法治不当干扰的首要之举,也是凝聚常规救济机制体系合力的关键步骤。以专门信访机构为中心,以具有实质约束力的督办权为主线,将纵横向信访机构连成一个整体网络,成为可行的改革方向。[30]在将信访纳入宪法监督体制的思路下,通过机构整合,理顺二者间功能关联,使信访在宪法体制中获得名实相符的制度形态,则是落实上述改革方向的具体路径。

  

   依据《宪法》规定,以全国人大及其常委会为核心,地方各级人大及其常委会共同构成宪法监督机关网络。在具体的机构设置上,学界尽管在具体职责和称谓上尚有争议,但在人大下设专门机构专司其职,已成共识。[31]将碎片化的信访机构整合进入人大体制,是遵循现行宪法体制的要求,且符合“人民——人大——国家机构——公民”的宪法逻辑。

  

   延续此种宪法逻辑,对国家机构的违宪行为的审查,只能由处于逻辑上位的的人大进行。《宪法》赋予人大足够的制度权威和职权资源来处理信访矛盾。人大是权力机关,政府、法院和检察院由其产生、对其负责、受其监督。人大的这一权威,源自于对人民意志的表达,由此延伸至宪法中的主权逻辑,从而与作为群众政治的信访产生一定的交集,将现实中信访所依靠的政治权威导入宪法逻辑中,进而以宪法整合而成推动宪法实施、塑造宪法权威的合力。

  

   此种架构下,处于金字塔顶端的人大当然有权对穷尽行政系统和司法系统救济后仍未解决的纠纷进行最后审视,担负例外救济与终局判断之责。在职权上,《宪法》第104条和《立法法》第88条规定了县级以上人大及其常委会可以撤销本级人民政府不适当的绝对、命令和规章;《监督法》第9条规定了人大及其常委会可以针对社会焦点问题(包括在调查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题等)要求政府、法院和检察院做专项工作报告,并在第14条则详细规定了专项工作报告的处理和督办机制;《监督法》第六章和第七章还规定了“询问和质询”、“特定问题调查”的程序和工作机制。可以看到,上述规定几近全面覆盖了针对不当执法、枉法裁判或违法立法(政策)的处理。换言之,人大监督职权的行使基本涵盖了信访所要处理的全部问题。既然如此,就不必在既有制度外另设机构来替代。

  

   也许有质疑会说,我国目前的人大体制还不完善,在职权行使上难以令人满意,再让人大来担负这一职责无疑会雪上加霜,效果也会因人大本身的无力而大打折扣。这一说法有倒因为果之嫌,实际上,正是人大监督职权的弱化,才造成目前的羸弱局面。加强人大监督职权,是人大制度改革的重点,也是宪法实施的重点。通过信访大潮倒逼人大积极行使监督职权,也许是激活人大监督、树立人大权威的全新契机和动力所在。更何况,加强人大监督职权行使本就是我国宪法不可回避的改革议程,在这一改革进程中兼具回应信访大潮之功效,岂不一举多得?

  

   另一值得注意的问题是,是否有必要将在党委系统内设置专门机构以担信访之责?这一考虑是想借助于执政党在政治生活中的实际权威和资源,并延续信访作为党与群众直线联系机制的功能。不可否认,执政党在涉关执政基础的民情表达问题上,应当有积极作为。但上述主张有超越党政分离原则之嫌,不符合执政党一直以来的执政主张。妥适的做法,应坚持总体路线和政治方向的政治领导,通过对民情民意的收集反馈为人大立法提出整体意见,作为治理调整的切入口;通过对多党合作与政治协商的领导,与人大工作形成互补互动关系,全方位把握民意动态,并做整体政策、路线和方向的考量。这也是党领导的群众路线在人民主权意义上与以人大为核心的代议制的逻辑协调。

  

   (二)职权配置

  

   将信访纳入宪法监督,意味着在职权范围上,信访处理将从直接救济转为间接救济,从而明确与常规救济机制的职权划分。如此,既不至于将矛盾拒斥于外造成秩序真空,又可借助于宪法监督的高位权威与违宪责任的震慑,倒逼常规救济机制积极合法履行职权。

  

   依据宪法监督的对象范围,作为启动方式的信访的职权范围包括下两项:

  

   一是监督常规救济机制在处理矛盾时是否存在枉法裁判、违法执法等行为违宪情形。该项并不涉及矛盾本身,而仅限于对常规救济机制是否合法行使救济职权。常规救济机制本身内含协调程序,但由于科层制的职权异化(如压力型体制和地方关系庇护),这一内在协调机制有时会失灵,甚至形成不同机制间的“共谋”。此时便需要一种终极性监督,从外部来摧毁“共谋”关系,矫正职权失灵和异化。这一方式的前提预设是,常规救济机制是科层分工下矛盾处理的专业化选择,即使出现问题,也只能通过外在施压的方式促使其矫正,而不能越俎代庖。这也是《监督法》内在逻辑的彰显。

  

二是监督常规救济机制处理矛盾所依据的规范性文件是否存在违法违宪情形。该项实是对立法(政策)的宪法监督,以防止违宪立法造成公民权利保护不周。在这里,常规救济机制的救济职权行使不存在问题,而是因为援引适用的立法依据发生漏洞、违反上位法以及彼此冲突等缘由,无法有效化解矛盾。此时需要导入宪法解决,(点击此处阅读下一页)

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