秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2016-06-25 15:59:03

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秦小建  

  

   观察当下的信访潮和群体性事件,绝大多数是从代议制宪法秩序下的常规救济机制流溢而出,某种程度上折射了由人大所构建的法治体系及其内含的常规救济机制的失灵。一方面,转型期特有的历史遗留问题、政策衔接问题等客观性纠纷,无法有机对接法治逻辑主导下的常规救济机制;另一方面,作为代议制的人大制度的整体谦抑与代表结构的偏斜,并不能有效导入民意诉求,公共政策立法的民主性相对缺失,难免在社会资源的初次分配环节上产生矛盾,使得常规救济机制应接不暇。加之常规救济机制固有的专业化和职业化倾向,不断加剧着民众的疏离感。此种情景下,跳出代议制框架向人民主权的靠拢,成为民众的行动逻辑;信访也由此契合了人民主权意义上的群众政治的宪法意蕴。

  

   当信访从人民主权的维度对法治体系形成外在的压力时,理想的做法应该是由法治体系作出及时的调整和回应。这是基于代议制是宪法常规秩序的判断——宪法危机的消除,仍然需要回归代议制,即通过代议制的调整乃至重构,将溢出的矛盾重新容纳其中,进而重塑秩序共识。这也正是上述理想类型下群众政治与法治互动逻辑的体现。然而,实践中的所谓信访治理,依托于“领导包案”和“维稳联动”的大信访体制,偏向于政治权威资源的主导型分配,停留在群众政治的轨道上,不断强化人民主权的冲击力,以致对作为常规宪法秩序之基本的国家机构产生巨大干扰。可以看到,在现实中,本应担当主力职责的常规救济机制,常作为综合治理的一个环节,被整合进入所谓“大信访工作格局”。宪法的整体逻辑停留徘徊在“公民——人民”环节,无法顺利延伸至“代议制——国家机构”,群众政治向法治的有效过渡被阻断,常规的宪法秩序也难以期待。

  

   另一方面,信访向“人民主权”的游移并不彻底,它仍然与法治体系之间保持着若即若离的暧昧。尤其在机构设置上,国家机构体制本身也被信访裹挟。随着国家对信访工作的重视,信访机构几乎遍布于所有科层制的条块关系中,从政府职能部门到人大,从法院到检察院,纷纷设置了内部的信访机构。然而,这一复杂化和细密化的格局由于缺乏必要的权属分工和衔接机制,各自为政、山头并立的现象较为严重,远未形成制度合力,不仅造成“病急乱投医”的多头信访乱象,还吸纳和消散了大量的信访资源投入,[19]使信访制度改革陷入了资源投入不断增加却始终无法外化为制度效益的“内卷化”怪圈。[20]而且,它极大破坏了科层制的职权运作逻辑。在稳定指标的考核压力下,各种常规救济机制纷纷失去自我,甚至唯信访马首是瞻。涉诉涉法信访便是典型,它的存在,不仅不能如预想般化解矛盾,反而还消损了作为司法公信力基础的裁判权威及其可接受性;不仅与审级制相悖,还使判决的效力受到巨大冲击,以致有架空诉讼制度的危险。

  

   此外,作为群众政治,信访的现实运行也不尽符合群众政治的应有内涵。群众政治作为新中国的政治传统,主要表现为处理人民内部矛盾的群众路线。群众路线是一种“民主的方法”,转化为公式,便是“团结——批评——团结”,“从团结的愿望出发,经过批评或者斗争使矛盾得到解决,从而在新的基础上达到新的团结。”[21]信访事项处理中的协商方式,大体上与“团结”这一“民主的方法”有颇多相似之处。然而,协商治理的弹性模式,却因高强度的压力型信访考核(这本质上是科层制的上下级职权关系的异化),反而在很大程度上赋予了访民反制官方的诸多力量和手段,导致公民维权方式的失范(如现实中常见的堵路、极端访、越级访等方式),甚至制造了无理信访、谋利访甚至信访产业链等无序现象。[22]这些现象虽非主流,但其辐射效应却不可估量,且在应对方式上会使官方陷入两难:强硬的态度往往会导致更大范围的无序,而妥协的方式则势必诱发效仿。在这种两难之下,群众政治内在的动态螺旋公式,一定程度上让位于官方的“不出事逻辑”[23],难以发挥从外部聚集代议制压力的原初功能,最终扭曲了群众政治的宪法逻辑。而且,对群众政治的偏离,更难具有作为人民主权常态方式的定期选举的组织化功效,而易陷入无序。目前总体上虽还处在可控状态,但其中隐含的风险不容小觑。

  

   综上所述,信访困境生成的宪法逻辑大体可表述为:一方面,作为人民主权意义上的群众政治,信访对法治体系的外在压力,并没有转化为法治体系的自我调整动力,反而还因法治的根基不稳,干扰和僭越了科层制的职权运作逻辑,使其陷入“不出事”的维稳误区,人民主权向常规法治秩序的有效过渡环节也被阻隔。另一方面,信访自身亦陷入非常规运作的怪圈,越发偏离群众政治的应有内涵,并被置于强大的路径依赖和结构二重性的影响之中,积蓄着整体宪法秩序失控的风险。这是“群众政治——科层法治”二元结构的双重悖谬所叠加的困境。

  

   四、信访纳入宪法监督体制的证成

  

   针对信访困境,已有一些学者基于信访的实践功能在常规救济体制内寻求对应空间的思路。应星认为应该发挥信访救济的独特优势,集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端,将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[24]范愉提出借鉴申诉专员制度,将信访作为行政申诉救济机制的一个环节加以重构。[25]上述构想在保持和延续信访救济优势的同时,强调其与行政诉讼、行政复议等救济方式的分工和衔接关系,具有针对性和可行性。但是,将信访局限于行政科层组织内部,暂且不论程序和机构的过密化可能带来的副作用;单就矛盾的化解而言,此种常规救济机制是否有足够的权威、资源、魄力来冲破行政科层制各种明显或隐含的关系束缚?更重要的是,上述设想均试图以科层法治的逻辑祛除信访背后的群众政治意蕴,而这正是导致信访困境的根源所在。

  

   实际上,上述改造方式在功能上已经无限接近宪法逻辑中的一个重要制度——宪法监督。而信访在处理事项、价值追求和制度效果上与宪法监督极其相似,在宪法逻辑中的定位也与宪法监督存在高度契合。由此,将信访改造成为宪法监督体制的一环,或许是破解信访困境的一条有效出路。

  

   (一)信访彰显了宪法监督的内在意蕴

  

   由于二者在处理事项、价值追求和制度效果上高度契合,信访实际上担负着宪法监督的部分制度使命,颇多彰显了宪法监督的内在意蕴。

  

   第一,在处理事项上。依据处理事项的不同,信访大体可分为涉诉涉法信访、政府执法类信访、政策性信访等类型。但不论何种事项,均可以归为两类侵犯公民合法权益的公权力行为,一是由公权力不当行使导致的枉法裁判、违法行政等违法失职行为,二是由公权力行使所依据的规范性文件(包括立法和政策)存在漏洞、冲突和不合理引发的立法或政策争议。而宪法监督的对象包括国家机构的立法违宪和一般行为违宪两种类型:立法违宪是指享有立法权的国家机关制定或发布具有普遍约束力的规范性文件、决议或命令违反宪法和立法法的情形;一般行为违宪,是指国家机构(主要是司法和行政机关)违反宪法和组织法规定的职权行为。[26]可见,信访所涉及的事项与宪法监督的对象存在高度重叠。

  

   第二,在价值追求上,宪法监督存在三重目标:一是为公民权利提供托底性的救济管道,与常规救济机制一道形成保障公民权利的周延体系;二是通过纠正国家机构的职权违宪行为和立法违行为宪,确保国家机构依据宪定职权有序运行;三是在宪法框架下维护法律体系的统一,弥补法律漏洞、消除法律冲突、撤销违宪恶法。信访制度的目标在于,“保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益” [27]。其中,信访对公民合法权益的保护正是针对常规救济机制所无法涵括或保护不周延的情形,是宪法的基本权利保障功能在信访领域的具体化。实践中普遍存在的政策性信访在某种程度上亦承载了宪法监督维护法制统一、提供周延救济的制度功能。至于密切联系人民群众的政治目标,实际上契合与宪法监督在宪法逻辑中的功能担当。宪法监督的主体是人大,人大处于“人民”与“国家机构”的中间环节,这也正是宪法监督实现上述三重目标的权威基础,它因与主权者人民的关联,而对国家机构拥有宪法监督职责。因而,在宪法逻辑下,信访的这一目标与宪法监督一脉相承。

  

   第三,在制度效果上,二者均遵循穷尽法律救济原则,即作为兜底机制,防止矛盾溢出体制;作为矛盾终结机制,形成最后判断(最高判断),防止矛盾无休止循环。此外,对于转型期特有的历史遗留矛盾及各种客观性纠纷,常规救济机制显然是无法完全胜任的,而信访在此方面展示了强大优势,可谓矛盾多发期的安全阀。在功能配置上,现代宪制发达国家一般由宪法监督制度承担这一使命,即作为兜底机制,收揽那些常规救济机制所无法涵盖的矛盾类型,防止其溢出体制危及常规的宪法秩序。概言之,二者均是对那些业已穷尽常规救济的事项,给予一次托底救济的机会,藉由某个超脱于权力“利益之网”的权威机关,冲破各种利益束缚、克服体制阻力、控制权力滥用,为公民权利筑造最后一道防线。

  

   应当注意,二者在处理对象所牵涉的主体关系上存在显著不同。信访面对的是公民与国家机构之间的矛盾,主要因国家机构制定的法律政策、做出的决定、实施的执法或裁判行为侵犯了公民权利;宪法监督面对的则是国家机构的违宪行为,包括行为违宪行为和立法违宪行为。也就是说,信访担负的是针对国家机构侵权行为的权利救济功能。而宪法监督主要针对国家机构的违宪行为进行合宪性审查,不直接面向公民个体,严格讲并非一种直接的权利救济方式。这一不同也使得二者在机构设置、功能配置、处理方式与责任承担上具有差异。

  

   但这一不同不足以构成将信访纳入宪法监督体制的否定理由。一般而言,不当执法和枉法裁判原本可以通过常规救济机制内部的审级制、复议—诉讼的权力分工制约等内在监督机制得以矫正,无须上升到宪法高度(自然也无须通过信访解决)。然而,在当下权力庇护关系网仍未完全打破、以人财物为抓手的地方一盘棋的情形下,内在监督机制受到各方掣肘。而实践中大量存在的缠访缠讼现象表明,由于政治信任的流失和部分民众诉求泛滥的主观恣意,即使客观上合情合理合法的公权力行为,也可能因没有满足诉求而被认为理所当然地存在包庇。对此,只有求助于外在力量,才可能冲破各层关系束缚。这也符合宪法逻辑下从“国家机构——公民”下的常规救济向“人大——国家机构”下的宪法救济过渡之意图。在这个意义上,信访实际担负着宪法监督在这一宪法逻辑中的功能。

  

   对于立法(政策)违宪而言,我国宪法并没有赋予法院立法审查权,[28]因法律漏洞、恶法或规范冲突所致的权益受损显然无法通过诉讼渠道获得救济。尽管按照《宪法》和《立法法》规定,公民可以申请启动立法监督程序,实践中立法监督制度的怠滞却使得信访成为最管用的诉求表达方式。易言之,在因立法(或政策)导致公民权益受损这一矛盾样态中,信访同样发挥着宪法监督的某种功能。

  

由上可见,尽管宪法监督不直接具有权利救济功能,但当其所处理的对象直接侵犯了公民利益时,宪法监督的结果却因纠正违宪行为而有助于促使常规救济机制的公正处理,(点击此处阅读下一页)

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