秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2016-06-25 15:59:03

进入专题: 信访   宪法监督  

秦小建  
而这种凸显,在很大程度上又陷入了另一极端,以致对法治形成了巨大冲击。顺此逻辑,似乎有足够的理由收回信访的扩张之手,实现信访的法治化,让信访的归信访,救济的归救济。

  

   不过,这一思路虽看到了群众政治对于法治的冲击,但给出的方案却还是一种非此即彼的一元线性思维,即从群众政治的泛滥极端走向了法治的另一极端,忽视了群众政治与法治的互动逻辑,更没有体会到在二者的互动中,作为政治传统的群众政治为法治设置的路径依赖。舍弃群众政治,意味着与传统的断裂,也意味着对现实的超脱和改造;而作为替代的法治却不足以独力承担秩序维系重任,于是便陷入转型的秩序真空。

  

   就法治而言,一旦失去群众政治的支撑,韦伯意义的科层“理性牢笼”困境也许在当下中国并不成立,但“秋菊式的困惑”却不断消损着人们对于法治的信心和期待,法治进而陷入另一种漠视民意的“牢笼”中。问题的严重性还在于,如一味遵循“救济的归救济、信访的归信访”思路,将信访矛盾转入常规救济渠道,不仅面临着与信访现实演进机理相悖所产生的巨大阻力,还可能被不谙科层运作原理的上访群众指责为推诿责任从而强化民众的抵牾心理,更可能因常规救济机制无法关照到社会矛盾的发生机理而减损容纳冲突的能力,引发秩序冲挤危机。

  

   这就是中国信访治理面临的结构两难。当这个结构发生偏斜时,向任何一元的偏斜都会产生不同维度的问题。走出当下的信访困境,还应站在更高远的位置,寻求对“两难”统筹兼顾的“综合”。就此而言,信访法治化道路的选择,尤其要经受“群众政治——科层法治”二元结构的拉锯之苦。在另一角度,信访所陷入的困境,亦可从此二元结构的互动关系中得以展现。为此,就有必要分析群众政治与科层法治的互动,以进一步解释信访困境的生成及应对之道。

  

   三、信访困境生成的宪法逻辑

  

   (一)“群众政治——科层法治”的二元结构

  

   现代国家普遍选择了法治的治理模式。现代法治以形式理性法为内核,依托科层官僚制的组织框架,以普遍适用、程序主义、体系自治、职业主义为主要特征,构成个体冲突剧烈的现代社会最为重要的秩序维系方式,形成所谓“科层法治”的现代法治理想模式。[⑨]在权利救济领域,科层法治体现为分工有序、有序衔接、协调有序且具有专业化支撑的常规救济机制。

  

   然而,如韦伯所分析的,在现代化程度越高的法治成熟国家,科层法治就越有可能面临现代性的悖谬:宏观上,它是理性化的结果,是政治现代化的需要;但是,科层法治异化所形成的缺乏活力的形式主义、功利主义,以及包装在专业主义下的利益诉求,无一不是对自由的威胁,以致最终可能将现代社会置于宰制社会成员的“理性牢笼”中。[⑩]走出这一牢笼,须依赖作为主权者的人民(群众)的周期性出场。人民出场本质上属于一种依赖领袖权威的大众动员型民主。它以强大的革命性力量从外部粉碎科层制精心构造的“牢笼”,它构成既得权利的法理根源,成为日常秩序的构成要素,以满足支配正当性的普遍需求。但这一力量是一把“双刃剑”,在其最强劲的形态下,会粉碎一切规则与传统,如果不加控制,它的欲求和激情便将如同破堤洪水般肆虐翻滚进而席卷一切。此时只有依托科层法治的理性力量加以驯化,达成韦伯所言的“常规化”,即领袖权威逐渐被法理型权威替代的过程,程序和规则取代领袖魅力重新成为行动准则。[11]从长远来看,通过向民主选举制度的转换,保持人民出场与科层法治的辩证循环,方可维持现代社会的动态均衡。

  

   现代立宪主义大体是这一二元动态结构的宪制体现。在现代立宪主义下,大众被抽象为自由平等的个体,大众动员型民主被转化为一人一票的民主选举,个体组成的人民成为主权者,人民的意志构成主权权威。主权权威产生统治的形式和机构,通过反映主权权威的法律治理构建常规宪法秩序;主权权威由此退居幕后,但借助于作为根本法的宪法权威,对统治方式及其对人民意志的贯彻施加常态化的压力,在常规宪法秩序陷入极端困顿的特定宪法时刻,主权者也会亲自出场,以主权权威重塑新秩序。

  

   新中国以新民主主义革命的方式建立,作为领导党的中国共产党以群众动员的方式凝聚起国家的超凡禀赋来论证执政合法性,进而在组织性极差的小农社会里奇迹般地取得民族独立和民族进步,这一政权建设方式显然属于韦伯所说的卡理斯玛型权威。[12]在前三十年,革命建国所传承的依赖群众的政治传统,构成新中国的“大民主”模式,进一步转化为政治动员,通过发动群众运动,反对官僚主义,防止人民政权蜕变。[13]然而,这一高度依赖领袖权威的政治动员方式,因为失去程序和制度的规约而极易陷入运动式的激情和无序,最终伤害到群众自身。

  

   改革开放以来,国家进入常规化发展阶段,以宪法为核心的法律体系开始建构,法治建设在市场经济的推动下成为转型目标。然而,由于政治传统和转型期治理策略的需要,法治的科层制运作逻辑常在特定情况下让位于以某种政治目标为导向并依赖政治动员的“运动式治理”。从实践来看,当代中国国家治理形成了一种科层基础不够牢固的法治与作为传统的群众政治的混合结构。[14]一个例证是,2014年10月全国规模的群众路线教育实践活动完成总结,半月之后,党的十八届四中全会召开,提出全面推进依法治国的战略构想。这一时间顺序微妙地提示了中国与西方以科层法治为根基的现代化模式的不同。在中国,群众路线是执政党的生命线,是保证执政党先进性和民主性的领导方法和工作方法,是长期执政的重要法宝,承载着党的执政伦理,维系着执政的合法性和有效性,居于基础地位。从其运作方式来看,群众路线通过提意见、批评与自我批评的方式,总结法治运行中的问题,并藉由外部的政治权威推动法治的调整和发展。这决定了当代中国法治道路的独特性。不过,这一二元结构迄今未能清晰地展现变奏的规律,群众路线的政治话语与法治的科层制原理往往相互混杂,加之法治的科层制根基不够牢固,以致法治遭遇来自群众政治的冲击。这一结构的错位和逻辑的错乱,正是当代国家治理诸多困境的肇源。理清二者的结构逻辑,成为中国国家治理现代化的核心课题。

  

   (二)“群众政治——科层法治”的宪法逻辑

  

   实际上,无论是群众政治还是科层法治,二者均置身于宪法的特定逻辑,是宪法体制的特定表达——法治所依托的科层制框架,依据作为“基础规范” [15]的宪法构建;群众政治,在现代立宪主义框架下是人民主权意义上的由人民直接出场的宪法政治。[16]二者之间存有紧密的宪法逻辑关联:从群众政治到科层法治,实际是通过选举制度将人民主权转换为代议制,进而构造国家机构科层制体系的过程。在中国宪法语境下,依据《宪法》第2条、第3条、第二章及第三章规定,这一过程可具体表达为“人民——人大——国家机构——公民”的结构模式,即人民通过选举人民代表组成人民代表大会,再由人民代表大会产生诸国家机构,国家机构依据立法机关(由作为代议机关的人大转化而来)制定的法律行使职权,调整社会关系,保护公民权利。由此可见,“群众政治——科层法治”的二元结构,作为不同的环节,隐身于“人民——人大——国家机构——公民”这一宪法的整体逻辑之中。

  

   具体而言,这一整体逻辑可分解为三个过程:

  

   第一,“人民——人大”,即人民通过选举人民代表组成人民代表大会,作为权力机关,以立法或人大决定的方式表达人民意志。这是宪法的主权逻辑,人民在此出场。不同于西方抽象意义的人民主权和一人一票的民主选举,当代中国的主权结构较为复杂,在《宪法》序言和总纲中表现为党的领导、多党合作与政治协商、工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政,更多体现为包括群众路线和政治协商两种制度方式的社会主义协商民主结构。概括来讲,“人民——人大”关系的核心命题是,党的领导的社会主义协商民主与以人大为载体的代议民主的关系。

  

   第二,“人大——国家机构——公民”,人大产生各国家机构,国家机构按照科层制原理执行人大的意志,对人大负责,受人大监督;个体意义的公民因国家机构职权行使而与国家发生直接关联,产生权力服从、权利救济等具体法律关系。这是宪法的法治逻辑,法治便对应于这一具体逻辑,政府、法院和检察院构成法治的科层制职权分工体系,常规救济机制也由该三个国家机构提供的救济构成。

  

   第三,“公民——人民”,这是上述宪法整体逻辑得以持续运行并保持循环动态发展的动力所在。人民行使主权构建国家后,便不再出场,由选举产生的代议机关作为代表决定国家事务。只有在特定的“宪法时刻”,如作为定期民意测评的选举,或因代议制失效而产生的公民抗议运动,“公民”回归“人民”,重新进入人民主权轨道,从外部形成对代议制的压力,据此构成人民主权宪法秩序与代议制宪法秩序的二元分野与动态转换。在中国宪法的主权逻辑下,公民向人民的身份转换,是通过党领导的群众路线这一主权方式达成的。现行宪法第2条第三款和第27条展现了这一主权方式。

  

   值得注意,从“公民”向“人民”的回归,应当是谨慎而适度的。因为人民直接出场必然会应组织化缺失而易陷入无序。在制度上,这一回归应当遵循从“国家机构——公民”下的常规救济机制向“人大——国家机构”下的宪法救济,直至最终的“公民——人民”的主权救济的递进顺序。而这一递进,也应符合特定的条件设置和程序规范。就此而言,作为群众政治的信访,实际上并未遵循上述递进顺序,而越过常规救济与宪法救济,直接进入依托群众角色转换的主权救济。由此可见,当下关于信访的这一群众政治属性及其对应的宪法逻辑环节,是诱发信访困境的重要原因。

  

   (三)信访困境的生成

  

在宪法逻辑中,由代议制构造的科层法治体系及其秩序,是宪法的常规秩序。它将普遍存在的多元阶层冲突导入选举竞争和议题票决程序中,实现了社会冲突的合法化与和平化,因而构成社会秩序维系的常态机制和基础机制。[17]但由于间接民主的固有局限,代议制有可能因少数利益群体的操作而无法导入多数人的利益诉求,更可能因多数人的垄断而无视少数人的诉求。[18]代议制一旦失灵,无法导入代议制的诉求便倾向于以溢出代议制的方式来寻求解决。在宪法逻辑上,便是“公民”向“人民”的转换,亦是从常规的代议制宪法秩序向人民主权的转换。经由人民主权的行使,虽可给代议制施加正当性压力,但这一转换往往是被迫为之。相较于定期选举的转换形式,这一形式因缺乏组织化和程序化的控制,极易陷入失序,构成代议制宪法秩序的危机——由于“人民”话语的模糊而易“被代表”,加之人民出场后难以根除的“民粹”流毒,此种从“公民”向“人民”的非正常转换,往往形成对法律秩序的强大冲击。最近国际社会频发的街头政治危机便是此种逻辑的现实显现,其本质正是宪法危机。而在我国当下,大规模的信访潮,尤其是群体性事件,其发生逻辑与此趋同。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 信访   宪法监督  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/100369.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统