丁维莉 陆铭:教育的公平与效率是鱼和熊掌吗

——基础教育财政的一般均衡分析
选择字号:   本文共阅读 4272 次 更新时间:2006-06-25 20:13:50

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丁维莉   陆铭 (进入专栏)  

  

   由于缺乏一般均衡经济学的理论指导和适当的机制设计,中国出现了教育投入区域间差距和贫困地区教育投入不足,以及地区内部居民受教育机会不均等和群分等现象。对这些现象与基础教育财政的分权体制之间的关系,人们存在着许多误解。本文将说明,基础教育财政的分权体制不失为激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效机制,但是,应设计适当的补充机制,适度引入中央政府干预,缓解教育机会不均等和群分现象对低收入家庭人力资本积累的负面影响,促进基础教育的机会均等,为劳动密集型制造业的可持续增长提供人力资本基础。

   关键词:教育财政;一般均衡;效率;公平

  

   *本文完成于陆铭在加拿大女王大学访学期间,特此感谢该校校长基金的资助。作者还感谢教育部全国优秀博士论文基金课题的资助,感谢Steven F.Lehrer的讨论,以及秦蓓、纪月梅和杨丽青的助研工作,感谢上海市宝山区、甘肃兰州市和广西百色市教育局各位领导和工作人员在调查研究中提供的帮助。

  

   一、引言

  

   在有关中国的教育产业化和基础教育财政的讨论中,由于缺乏一般均衡经济学理论的指导,产生了很多似是而非的论断。人们注意到,中国自20世纪80年代中期进行了基础教育财政改革以来,出现了地区间和城乡间基础教育投入严重不均等现象①,「Mun C.Tsang,IntergovernmentalGrant s and the Financing of Compulsory Education in China,working paper,TeachersCollege Columbia University ,2001.」同时,城市内部基础教育资源的分配方式也发生了重大变化,伴随着教育的市场化改革,城市内部出现了与收入、社会地位等分化相对应的聚居和择校行为。②「Mun C.Tsang,School Choice in the Peopleps Republic of China ,working paper ,Teachers College Columbia University ,2001.」基础教育的不均等和群分(sorting)现象③「在文献中,"sorting"是指在个人的理性选择之下,均衡的结果是类型相同(或接近)的人聚集在一起,而不同类型的人之间处于隔离状态,我们借用"物以类聚,人以群分"的俗语将其翻译为"群分".」已经影响到低收入地区和家庭对教育资源(尤其是优质教育资源)的获取,如果不加以重视,就可能影响数量众多的低收入家庭的人力资本积累,使得中国工业化进程中劳动力优质低价的比较优势难以持续地发挥,同时也可能加快社会上教育、收入、社会地位等一系列分化的恶性循环。

   不能否认,中国基础教育发展中出现的一些消极趋势的确在不同程度上与基础教育的财政体制安排有关。人们曾简单地认为,基础教育的财政分权体制能够激励地方政府投入教育,因而是有效率的。人们还错误地认为公平和效率是相互冲突的目标,并将这种冲突视为经济学的观点。事实上,公平和效率的冲突,以及在长期里公平能够随着效率的实现而实现,这些从来就不是经济学的一般原理,而只是在特定的制度和政策背景下可能出现的结果。然而,正是这些似是而非的认识引导着中国政府对教育财政体制的资源配置问题关注不足,未能采取适当的政策来缓解与基础教育财政分权体制有关的教育机会不平等问题。①「本文所说的教育不公平均指教育机会不公平,而不是教育在学历、收入这些教育结果方面的不公平。」与此相对照的另一种认识上的极端是,人们将教育机会不平等问题完全归咎于基础教育的财政分权体制和教育的市场化改革。针对现实中与此有关的认识和政策误区,本文将通过一个用文字表述的有关基础教育财政的一般均衡模型,来阐述基础教育公平与效率的关系以及基础教育的财政分权体制的作用。②「教育财政的一般均衡模型是近年来教育经济学的重大进展,本文可以视为基础教育财政的一般均衡模型在中国实际问题中的首次应用。」本文将说明,基础教育财政的分权体制不失为激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效机制,但是,应设计适当的补充机制,适度引入中央政府干预,缓解教育机会不均等和群分现象对于低收入家庭人力资本积累的负面影响,促进基础教育的机会均等,为劳动密集型制造业的可持续增长提供人力资本基础。从这一意义上来说,基础教育的机会均等是促进人力资本积累和生产率提高的关键投入,基础教育的公平与效率是不矛盾的。然后,我们将从这个一般均衡理论出发来讨论中国对于基础教育财政的若干认识上的误区和政策上的误操作,并在此基础上提出中国基础教育财政体制改革的政策建议。

  

   二、基础教育投入的一般均衡模型

  

   中国的经济增长主要依赖于以优质低价的人力资源为基础的劳动密集型制造业的快速发展,与发展初期其他GDP 水平相当的国家相比,中国的人力资源优势得益于建国以来大力发展基础教育的一贯国策,具体体现在对高入学率和高普及率的追求。在工业化的进程中,这种比较优势是否可以保持,取决于基础教育是否能够为制造业发展提供所需要的人力资本。如果我们把受教育者在获得基础教育后所获得的人力资本作为基础教育产出,那么教育财政的配置效率目标就是通过不同地区、不同人群、不同教育种类、不同学校之间的资金分配达到教育总产出最大,而教育财政的生产效率目标则是实现教育生产单位(学校)在给定投入下的产出最大(或者给定产出下的投入最小)。在中国,实现既定资源下教育总产出最大是社会共同认可的目标。

   基础教育财政投入的一般均衡理论,就是要研究相关各主体的行为如何影响着基础教育目标的实现。

   为了使讨论有一个简明而清晰的参照框架,我们首先建立一个包含一些假定的基础教育财政分权模型。在这个模型里,我们先引入三个行为主体,即中央政府、基层(地方)政府和居民(家庭)。其中,中央政府代表着社会公众,当社会公众局限于一个省的地域之内的时候,这个"中央政府"也可以指省一级的地方政府,我们假定"中央政府"是通过普及基础教育来追求经济增长目标的。居民(家庭)的效用取决于其获得的消费和教育,教育投入在当期减少消费,但能够获得更多的人力资本积累,并提高未来收入和消费。基层政府的功能是提供当地的公共品,它的消费仅限于当地居民,超过当地的地域范围的居民则不能享有这种公共服务,最为典型的由基层政府提供的公共品就是基础教育。①「这里的基层(地方)政府对应于英文中的"local government"的概念,这一概念并不包含对于政府级别和管辖范围的限定,而只是说这一级政府提供着当地居民可以享受,而其他居民无法享受的公共产品和服务。」在给定教育收益率的情况下,具有不同偏好的人群可以通过选择居住地来获得最满意的教育服务。而基层政府在提供教育服务的时候需要支出一定的固定成本,这一成本将通过税收的方式由所有享受当地教育服务的居民来分担。在这个简化的模型里,暂时不考虑不确定性和风险,惟一需要假定的是,中央政府不了解有关地方的信息,包括学校的生产函数以及居民的偏好等,事实上,如果不做出这一有关信息的假定的话,通过中央政府或者通过地方政府来配置教育资源就没有任何的区别,也就没有必要讨论基础教育财政分权的问题了。在中央政府信息不完全的条件下,虽然中央政府没有办法对基层政府进行完全的监督,但是由于居民可以通过居住地的迁移来选择对于公共产品的消费,实际上就形成了一种"用脚投票"的机制,这种机制形成了地方政府之间的竞争,如果一个地方的政府不提供优质的教育服务,那么就会使得当地居民(尤其是富裕的家庭)搬走,这直接地影响到当地的房价和人力资源水平,即使在很短的时期里,也足以对地方政府的财政收入产生影响,这就是Tiebout提出的财政分权和公共品提供模型的核心思想。②「Tiebout ,Charles,A Pure Theoryof Local Expenditures ,J ournal of Pol i tical Economy 64,1956,pp.416-424.」因此,基础教育财政分权体制至少有三个方面优点。首先,它增加了地方政府提高教育生产效率的激励,如果是中央财政来办基础教育,那么,地方政府完全可能通过夸大教育成本的方式来增加中央的财政投入。

   其次,地方财政办基础教育可以减少搭便车(f ree rider )行为,在中央财政体制下,各地方政府都会尽力少投入教育,而等待中央补贴,这实际上就是地方政府之间相互搭便车的行为。第三,不同的人群对于教育的需求是不一样的,地方政府可以更为灵活地面对当地居民的需要,提高教育资源的生产和配置效率。

上面这个基本模型虽然简单,但已经通过居民对居住地的选择行为引入了对房地产市场的讨论,具有了一般均衡模型的性质。正是因为居民对于居住地的自由选择,以及房地产市场的存在,地方政府的教育投入和质量通过房地产市场被"资本化"(capitalize)了。③「如果收入完全来源于财产税,就会出现教育资源质量的完全资本化。」在美国,一个地区的居民通过投票的方式决定财产税的税率,作为公共教育财政支出的基础,而学生家长则通过居住地的变化选择最适于自己需求的教育服务。由于教育财政的税基是基于地方房产价值的财产税,因此,教育的投入和质量就通过影响房产价值而与当地的经济增长和政府的收入联系起来了,因此,以财产税为基础的教育财政就成了一种激励地方政府努力办教育的最优合同的执行机制。④「Hoxby ,Caroline Minter,Is There an Equity2Efficiency Trade2Offin School Finance ?Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer,NBERworking paper 5265,1995.」而在中国,虽然政府没有将财产税作为教育财政的收入,但由于居民通过变换居住地来选择教育并影响房价的机制同样存在,而房地产价格仍然影响着土地批租收入和房产交易税,也影响着当地居民的收入和受教育水平,这些都会直接或间接地影响地方经济的发展,从而激励地方政府办好教育。①「Tibout的公共品提供和地方政府竞争的模型中,政府的税收是人头税,而中国的地方政府获得的收入所得税本质上也是人头税,这些税收支持了地方的教育财政,因此,Tibout 模型的基本结论也同样适用于中国。」上述模型为地方财政办基础教育的体制提供了理论的基础。来自美国的经验研究发现,教育财政集权的确对提高教育的生产效率不利。②「参见Hoxby ,Caroline Minter,Is Therean Equity2Efficiency Trade2Off in School Finance?Tiebout and a Theory of the LocalPublic Goods Producer ,NBER working paper 5265,1995;Peltzman ,Sam,ThePolitical Economy of the Decline of American Public Education ,J ournal of L awand Economics 36,1993,pp .1-2,331-370;Peltzman ,Sam,Political Economyof Public Education :Non2College Bound Student s,J ournal of L aw and Economics39,1996,pp .1,73-120.」 (点击此处阅读下一页)

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