孙柏瑛:转型中国基层治理何去何从

——基于国家治理体系建构的视角
选择字号:   本文共阅读 757 次 更新时间:2016-05-21 23:32:54

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孙柏瑛  
恣意妄为,危及政权统治的基础。应对转型期社会,政府统治方式的转型具有迫切性和先行性。

   第三,封闭、排斥式的管理手段于解决流动型与权利型社会的平等、分享问题无补。

   工业化和城镇化的进程打破了自然经济的社会结构,大大增加了社会人群的流动和人际交往的空间与机会。流动性社会至少在三方面给传统治理模式带来挑战:首先,城镇化进程让大量依附于土地和农业生产的农民转入城市区域,转型为城市就业人口。城镇化转型中不仅需要就业机会,更需要包容性、保障就业权均等和基本社会福利保障的制度安排,开放、包容、共享、公正原则是制度确立的基础。其次,流动性影响着纵向社会流动的标准和方式,它倡导通过专业化、努力、贡献、成就实现上升的通道,主张公共职位向社会开放并反对特权的垄断,纵向流动公平搭建了社会正态、良性发展的动力来源。最后,流动性增强了人们之间的交往需要、交往机会和交往能力,也提高了人们信息传播与人际沟通的能力。尤其在信息化社会中,新媒体传播方式形成了多样的信息沟通渠道,使得公民呼声及其利益诉求有了多元的传播和汇集方式,成为权利表达的媒介。这一不断增强的社会流动性趋势与公民追求社会权利趋势的合并,使得传统以垄断、封闭、排斥为特征的社会管理模式完全无法适应流动性变化,更无法适应来自社会的权利要求,管理模式本身就构成了严重的社会问题。它既不能有效回应问题,而且单向度压制、管控的思路会制造更多的抗争和冲突。社会管理模式变革势在必行。

   第四,独步天下的行为方式于国家嵌入社会,解决碎片化并实现整合社会资源无补。

   传统社会管理方式突出政府作为政治、经济、社会、文化事务唯一管理者的统治地位,依靠官僚系统自上而下地强制执行工具运作,“大包大揽”“独步天下”是政府习惯的行为模式。通常人们看到,政府独揽公共事务管理会带来一系列问题,诸如权力过大、决策失误、监督缺失、催生腐败以及民间社会凋敝等。然而,从基层社会治理的角度看,独步天下的社会管理方式的有效性是其致命的问题。首先,仅仅依靠单一垂直的官僚系统推动,无助于应对基层多样化带来的复杂性,即无法有效嵌入基层社会并吸纳不同的利益诉求,其政策往往也悬浮于国家与社会的交接处,很难真正落地并产生应有的效果;其次,鉴于对社会嵌入的乏力,官僚系统也难以克服社会“碎片化”状态带来的种种问题,降低了整合社会资源的能力。与此同时,政府执掌权力,使得资源过度集中,造成体系僵化,基层难以选择弹性、应变的方式回应问题。

   第五,社区公共空间的缺失于利益协调、公共参与和政社良性互动无补。

   由于行政权力不断下沉,人们居住生活的社区共同体成为行政序列的延伸而不是居民围绕社区生活质量进行自主管理的公共空间。由于人们在社区中无法讨论、商谈并决定自身的事务,居民公共参与的原动力受到了抑制,来自草根的利益表达管道也就无法通畅,而建立政府与社会良性互动、彼此分享、共同治理的机制也就无从谈起。

  

   三 转型中国基层治理的变革进路:从一元到多元

   如果把基层治理变革看作国家为调适与社会的关系而采取的制度改革方案,(20)那么,在我国,基层治理发展的前景和方向首先取决于国家治理变革的进路。显然,现代国家在调整与社会的权力关系时,力图在国家管制的有效性和社会自由的保障性之间取得平衡,即构建强国家与强社会。也就是说,在与社会互动中,国家一方面要具有“公共性”和“自主性”的价值基础,能够超越社会集团的偏私利益,维护公共利益,建立公平正义的利益分配制度,有效地监管、规制市场违法行为和社会失范行为,实现公共服务和捍卫社会秩序;(21)另一方面,为了增进社会的繁荣和活力,也为了回应复杂社会的冲击,又需要国家具有开放包容多元与异质利益、维护公民权利、促进利益充分表达、协商并平衡利益关系的能力。国家要立足于“公共性”精神,基于公平正义的立场,斡旋和协调多元利益,整合需求,制定公共政策。

   从“一元”独揽的治理结构走向“多元”的合作治理结构,是分化的社会带给基层治理的产物,唯有如此,治理过程才能有足够的弹性和容纳力来消化社会的复杂性和多样性带来的差异,实现对基层社会利益关系的调适,从而获得社会秩序。依循这一逻辑,国家应打造以法治为基础的开放性治理系统,(22)构建政社互动、共治、合作的平台。在这一治理转型的过程中,国家治理制度的构建具有优先性,它决定基层治理制度与行为的基本走向。

   笔者认为,从基层显现的社会问题及其深层原因机理看,国家治理体系构建迫切需要建立三个基本方面的基础制度:一是法治制度。它是基层治理行为的立足点和保障,是破除信访管理、“运动式管理”中“人治”、恣意妄为痼疾的前提,也是逐步确立社区共同体公民权责资格、承担公共责任的必要条件。二是公正的分配制度。它是防止政府以及社会中强势利益集团掠夺,制造社会不平等与对抗冲突的本源,国家需要确立指向促进社会进步的公平正义分配原则。三是开放性的政府。它要求政府限制权力,公开透明,回应社会变化提出的新要求。以此为基本,国家应在基层治理层面建立以下体制。

   1.建立有限政府,重新界定基层政府的职能和角色,以推进民生为本的服务型政府建设为核心,调整任务重点,改革工作机制。基层政府从管制转向治理的前提是工作目标和导向的转型,即将回应民众的基本而普惠的服务需求,保障民生需要作为工作重点。基层政府直接接触民众日常生活,对民众需要相对熟悉,作为政策执行者,提供服务是其本位职责。这意味着基层政府职能与角色的转变,即面向民众、洞察民需、组织资源,以供给适应基本需求的公共物品和服务,选择有效的服务机制为主要任务。伴随工作重心的转移,基层政府的工作机制和行为方式也势必从注重管控—顺从向注重亲民—服务方向转变,这要求重建开放式基层政府治理制度,以满足公共服务有效供给的需要。

   2.建立社情、政务信息收集、反馈和分享的平台,依托信息资源,发挥服务供给、民意采集、利益传导和社会监督的多重功能。建立信息交换及资源分享系统是开放性基层政府社会治理的必备工具,它发挥着多重功能,构筑了政府与民众双向交互沟通的平台和门户。首先,信息系统是基层政府信息公开的载体,借此向民众开放政务和社务信息,告知执法、审批、公共服务事项的权责、受理流程、资格条件,实现民众的基本知情权。其次,双向性的信息系统是政府知晓社情民意的一个主要通道。通过网络平台,基层政府既可以实现对民众需求和期望的调查,征集服务的项目;又可以由民众自主反映问题、提出诉求、提供建议,寻求基层政府的咨询或为政府献言献策。最后,基层政府依托网络平台,定期就专项政策议题或事件与社区居民进行交流互动,共同关注或商谈公共事务。这不仅能够增强民众对社区事务的关注度和参与意识,培养共同体精神,而且有助于民众达成共识基础上的政策服从。

   3.确立民需导向和服务的便利性原则,实现基层政府组织业务管理的流程变革,解制过度的繁文缛节,公开、清晰基层政府的责任与权力,建立部门间协同整合的工作机制。基于公共服务目标导向的基层政府管理,可谓是对政府的“倒逼”,必然要求其以组织外部变化为关注的焦点并由此指导组织内部的改革方向。服务型基层政府建设需要政府在外部服务需求与内部供给能力之间寻找不足,以组织改革弥补差距,谋求服务数量与品质的双重满意度。来自民众的服务人性化、针对性、便利性、可及性要求,让基层政府从组织结构、功能、履职方式都受到了考验。作为回应,基层政府力图改革权力垄断、审批过度、繁文缛节,以及条块分割、各自为政的“碎片化”等管理问题。通过建立协同机制,明晰责权、整合功能、重组部门、减少审批事项、放松社会服务的管制、重建流程环节与实现综合“一站式”服务,使之成为基层政府服务能力提升的备选工具。近期一些地方实施的“权力(责任)清单”不仅旨在以公开透明的方式向社会说明每个政府部门的职责权限及其业务流程设置,而且还致力于厘清政府部门间的责权边界以及联结方式、明确服务的指向、精细服务的方式、提高服务的效率和质量。

   4.向社会分权,积极培育社会组织,促进社区自治,建立政府与社会合作伙伴机制,形成新型的政社关系。促进社会自主管理是开放性政府追求的目标。面对日益复杂的社会,政府行为的目的不是垄断权力、单向强制、单打独斗,而应是寻求与社会良性互动、友善合作的途径,这样,不仅能够让政府“有所为有所不为”,抓大放小,而且能使政府增强治理的弹性能力,以适应快速的变迁并收获广泛的社会支持。因此,政府向社会分权是社会发展、新型政社关系建立的前提条件。通过法治的途径,授予社会组织的法定地位和权利,通过合同与服务委托,赋予社会组织公共服务提供者的身份;拓展社会组织代表性利益表达和传导的空间,使其成为代表、维护一定社会群体利益并以“组织化”方式居间调适利益冲突的中介;启动基层政策议程的参与,鼓励社会组织介入其中,共商社区社情政务。基层政府作为缔结公共事务治理伙伴关系的促进者,通过这些渠道,开放社会参与的空间,塑造社会组织成长的环境。

   5.发展基层利益表达和协商民主的程序和技术,在与民众的沟通互动中一道学习商谈民主的规则与技术,推动理性的参与过程。社会建构理论告诉我们,政府沿袭多年的单向度、一元化、强制的管控方式依然完全不具备包容多元利益结构的能力,存在于权利、民主和利益分化时代的权威体系,寻求社会包容性发展的道路不可避免。而协商民主过程让获得平等表达权的人们通过商谈对话来协调利益关系,让有着不同生活经历和价值偏好的人相互说服、达成理解并促进互惠,显然成为基层治理的一种重要选择。基层政府与社区居民一道思考、学习协商技术,谋求理性的解决问题办法,是社区共同体生活的重要组成部分。开放性基层政府社会治理嵌入与民众共同学习新的治理方式之中,包括开放政府重要的可供讨论的公共政策议题、多方接受的协商规则的制定、协商代表的推举与选择、议事程序的公平性与平等性保护、协商中的争议斡旋、政策方案的抉择方法等,在技术和策略上保证基层政社合作、公共参与目标的实现。

   ①黄宗智:《集权的简约治理:中国以准官员和纠纷为主的半正式基层行政》,载《中国乡村研究》(第5辑),福建教育出版社2007年版,第8—10页。

   ②黄冬娅:《多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景》,《公共行政评论》2010年第4期;于建嵘:《国家政权建设与基层治理方式变迁》,《文史博览》2011年第1期;张康之:《论社会及其组织的“非中心化”》,《江海学刊》2008年第1期。

   ③弗朗西斯•福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,毛俊杰译,广西师范大学出版社2012年版,第73页;《福山访谈录:政治秩序与政治衰败》,http://www.21ccom.net/articles/world/qqgc/20150104118494.html.

   ④彼得•埃文斯、迪特里希•鲁施迈耶、西达•斯考克波:《找回国家》,方力维等译,生活•读书•新知三联书店2009年版,第7页。

   ⑤恩格斯:《反杜林论》,载《马克思恩格斯选集》(第3卷),人民出版社1995年版,第219页。

   ⑥李培林:《社会改革与社会治理》,社会科学文献出版社2014年版,第194—197页。

⑦以上数据来源,参见http://www.360doc.com/content/11/0623/22/144210_129156214.shtml;http://jingji.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国家治理研究

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