李少文:地方立法权扩张的合宪性与宪法发展

选择字号:   本文共阅读 409 次 更新时间:2016-05-13 19:16:53

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李少文  

   摘要:《立法法》修改扩张地方立法权引起了合宪性争议。宪法对地方立法权的规定十分模糊,并存在很多空白,给国家立法机关留下了较大空间。《立法法》修改是立法者阐明宪法的不确定性、填补宪法空白的表现,形成一种由立法者发展宪法的模式。在规范意义上,地方立法权扩张在民主基础上扩大了地方自治。在功能意义上,它契合八二宪法鼓励实验的精神,有利于推动国家治理体系现代化。地方立法权扩张的正当性和合理性是其发展宪法的理性依据。这个例证表明宪法通过民主机制发挥效力的路径。它构成了我们运行中的宪法。

   关键词: 地方立法权,立法法,合宪性,政治宪法,宪法发展

  

一、问题的提出:地方立法权扩张违宪吗?

   2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的决定,内容之一是规定“设区的市”的人大及其常委会可以制定“地方性法规”,并报省级人大常委会批准(第72条第2款);设区的市的人民政府可以制定地方政府规章(第82条)。相较于以前的立法权配置结构,《立法法》修改导致了地方立法权的扩张:设区的市取得了地方性法规和地方政府规章的制定权。

   理论对此的回应并不热烈,原因可能是多方面的,例如相关改革目标早已确定,[1]法律修改草案早已公布并征求意见,[2]理论界和实务界对于地方立法权扩张有一定的共识等;更重要的或许是我们没有对宪法变迁保持充分的敏感,因而对这种重大的宪法发展关注不够。事实上,“立法法”之类的法律在世界各国实践中本就十分少见,[3]此类“宪法性法律”首先是并且应该主要是程序法,即界定宪法上的立法权如何行使的主要程序和具体要求,但我国的《立法法》同时也是实体法,对立法权的权力配置做出了比较详细的说明,对立法权限及其功能也作了规定,并建立了备案审查制度。这种“僭越”引起了理论上的很多反思,比如有一种观点就认为该法存在合宪性争议,认为它是“良性违宪”。[4]考虑到《立法法》在法治建设中的作用,尽管学者对其或有批评,[5]担总体上肯定该法的积极作用。[6]此法运行十五年后,对其合宪性的质疑随着时间流逝也逐渐淡出视野(或者是为理论界接受或默认)。

   然而,本次《立法法》修改的幅度很大,它所涉及的地方立法权扩张似乎明显超出了宪法文本的规定,这又将如何证成?有必要对地方立法权扩张的合宪性作出说明,以消解这种疑虑。实际上,通过修改《立法法》实现地方立法权的扩张,立法者阐明了宪法存在的不确定性并填补了宪法空缺,最终推动了宪法发展;这种由立法者阐明宪法内涵的方式表明宪法可以通过民主机制发挥效力。关于地方立法权,我国宪法存在一定的模糊性和空白。阐释宪法内涵、发展宪法是立法者的责任。扩张地方立法权是政治主体基于某种政治利益和目标的举措,在没有违反宪法的前提下发展了宪法。授予地方立法权符合民主和自治的要求,也体现了八二宪法的实验精神,契合治理体系现代化的目标。改革措施的正当性和合理性是证成由立法者阐明宪法内涵的途径的基础。这个过程体现了政治宪政主义的精神。


二、地方立法权的宪法“盲点”

   适当配置立法权是宪法的核心任务之一。地方立法权涉及中央和地方关系,其有无和大小可以看作地方自治权限的依据之一。[7]我国《宪法》第3条第4款只有关于中央和地方关系的原则性规定,更为具体的权力配置主要是通过设定中央国家机关和地方国家机关的权限,明确它们之间的相互关系以及各自的权力范围和职责。因此,考察地方立法权之有无与权限,有必要回到这些规范之上。

   (一)地方立法权的自治权属性

   我国宪法对于立法及其产生的法律规范的等级体系的规定并不严密,而这正是被《立法法》所发展的内容。依据《立法法》,我国目前大致形成“法律—行政法规—地方性法规和规章—其他规范性文件”的规范效力等级结构。[8]这其中有狭义的“立法”,也有“授权”的立法。《宪法》第58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这似乎表明,只有全国人大及其常委会才能行使立法权。但是,它造成的难题是:如何看待我们如此设计的规范体系结构?全国人大及其常委会以外的主体所立之法的属性如何?我国的立法体制被概括为“统一多层次的立法体制”或“一元多层次立法体制”,即由全国人大及其常委会行使立法权,但立法的权力本身又被分散到不同层次来行使。[9]但这种分散出来的权力有什么不同呢?

   事实上,通过立法主体来判断法律位阶,一个重要原因是不同主体所代表的民主性和利益特点不同。[10]作为国家的最高权力机关,全国人大及其常委会当然享有立法权,并且宪法将它们定为行使“立法权”的唯一主体。但这种立法权显然不同于我们通常描述的以及本文所使用的立法权概念,后者将立法活动本身作了宽泛解读,包括那些源自全国人大及其常委会立法权的制定行政法规、地方性法规等的权力。我们要清楚辨识狭义的立法与广义的立法之间的差别。在性质上,不妨先认为全国人大及其常委会以外的主体的立法活动并不是政治或主权意义的立法(至少主要不是这样),而是执行、管理或治理意义的立法。这样也基本符合因“授权”而进行的立法的内容和功能特点。

   《宪法》第62条和第67条分别是对全国人大和全国人大常委会职权的规定,其中明确了其各自的立法权限,并且没有限定其不能针对地方事务立法。这表明中央享有绝对的立法权力,可以渗人地方事务(没有竞合领域和保留领域),也说明中央和地方关系呈现比较严格的单一制结构。在这种结构之下,地方各级人大及其常委会严格来说均无完整的立法权。所有的地方性法规都必须服从法律的规定。全国人大及其常委会也可以根据其自身所有的权力,通过政治过程,改变地方立法权之结果。易言之,地方立法权本身并不能被理解为固有的权力,而是从狭义立法权中引申出来的权力。

   然而,这种引申出来的权力却在规范意义上和功能上都发生了很大变化。不妨从地方(设区的市)为什么要进行立法开始分析。从立法的民主基础来看,地方人大及其常委会是地方国家权力机关,它表达的是辖区内的人民的意志和利益。这当然不同于全国人大及其常委会的代表性。从内容上看,地方立法所关注的问题也不同于中央立法,无论是在适用对象还是在利益表达层面,地方立法都是针对地方居民和地方事务的。它难以触及中央和地方关系的实质层面,一个重要原因是宪法明确了地方人大及其常委会、地方政府的权限,但根本原因还在于它的民主基础和功能的限制。由此可见,至少在功能意义上,地方立法可以被认为是地方自主的一种形态;而地方立法权是这种地方自主权的一部分。

   地方的自治对于任何形态的中央和地方关系来说都是必要的,因为由地方政府提供公共服务是政治社会的基本结构。自治的核心特征是人民的自我管理,[11]它需要借助一定的载体,即地方政权机构(大陆法理论称为“地方公法人自治团体”或“自治团体”)。这也形成了关于自治的两种不同理论—“住民自治说”和“团体自治说”,前者强调人民意志的决定权,后者则重视选举出来的自治团体(机关)的自治权。[12]在内容层面,自治有免疫性(immunity)和主动性(initiative)两个原则,分别是自治主体的权力独立并且不受(上一级主体)监督、自治团体能够按照其自身意志和利益进行立法和行政。[13]地方政权机构担负自治任务的具体形式是多样的,其中之一就是地方立法。[14]

   地方自治并不是我国宪法明确的原则,但宪法却认可了地方进行自治的价值。《宪法》第99条和第107条就分别规定了地方各级人大及其常委会和地方政府在管理地方事务方面的权力。这些权力具有自治的一般特点。然而,这种立宪模式的缺陷也是明显的,一方面它并不承认地方自治作为宪法原则以及它能够获得的制度性保障价值;另一方面,目前的宪法文本未能清楚表明地方自治的空间和范围,也未明确自治的主要行政层级,从而造成中央和地方关系在一定程度上的混乱。因此,《立法法》的制定和修改也从侧面解决了自治权行使现实存在的一些问题。[15]

   (二)地方立法权的宪法不确定性与空间

   《宪法》第99条第1款是关于地方各级人大及其常委会权限的规定,它列举了不同的权力内容,但并未明确有制定地方性法规的权力。《宪法》第100条是第99条之外的特别情形,规定省和直辖市的人大及其常委会享有制定地方性法规的特权。而地方政府制定规章的权力并没有明确的宪法依据。《宪法》第90条只规定了部门规章的制定权。第107条是关于政府权限的总体规定,却并未按照第99条和第100条的立法模式再设定某种例外情况,即规定省级人民政府制定地方规章的权力。

   那么,《立法法》的规定是否超出了宪法的规定?一种解释学的观点或许认为地方性法规的制定权只属于省和直辖市的人大及其常委会(宪法根本没有提到地方政府规章的制定权),《立法法》的规定是对宪法的超越。当运用文本解释、体系解释,都不能得出设区的市的地方立法权之地位,那么应如何看待该制度设计呢?本文认为,宪法在此问题上存在很大的不确定性,表现为一种模糊和空白。

   一方面,《宪法》第99条和第100条并不是平行的,也不是对立的,它在规定省和直辖市的人大及其常委会享有制定地方性法规的权力的同时,并未明确排除设区的市行使类似的权力,或者获得进一步的授权。因此,就不能简单地将《宪法》第100条用于否认设区的市的地方性法规制定权。另一方面,《立法法》设计的设区的市的地方性法规制定权只是“半个立法权”,即设区的市的人大及其常委会制定地方性法规,但要报省级人大及其常委会批准。这就进一步复杂化了《宪法》第100条的内涵—省和直辖市如何制定地方性法规是宪法没有说明的问题,“半个立法权”可以引申为《宪法》第100条的延伸。

   由此可见,宪法关于地方立法权的规定存在很大的不确定性。我们的政治主体显然敏锐地发现了这个空间,并且希望通过立法或修改法律的方式来阐明该不确定性,同时发展宪法(推动宪法变迁)。然而问题是,这种由立法者为实现其自身政治目标和利益的所为,其逻辑依据何在?又基于何种标准?易言之,当改革的宪法依据不够明确时,立法者等政治主体介入,在何种情况下才是正当的?

  

三、立法者阐释宪法:一种实现宪法效力的路径?

   宪法在立法权配置方面可谓语焉不详,存在诸多不确定性、模糊空间甚至空白;关于地方自治亦存在很大弹性。面对这种情况,在实践中,政治主体势必要理解和阐释宪法内涵。这种现象并不罕见,理论上要阐明的问题应该是,此种“实施宪法”[16]的方式在多大程度上推动了宪法发展。

对我国来说,宪法被认为没有得到充分实施,主要就表现为大量的违宪现象得不到纠正,它反映的问题是名义上的宪法如何得到贯彻。[17]解决问题的关键在于面对宪法的模糊性或者空白,或者其他需要进一步说明的问题,不同政治主体如何发挥作用,从而让宪法效力在实践中得到展现。此种效力既可以是在具体争议中做出裁判(比如备案审查制度、司法审查制度),也可以是借由某种方式来明确宪法内涵或填补宪法空白(比如“立法具体化宪法”)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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