高一飞 冯晋流:我国暂予监外执行信息公开的评估与建议

选择字号:   本文共阅读 198 次 更新时间:2016-05-09 20:58:13

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高一飞 (进入专栏)   冯晋流  

  

   摘要:近年来,随着违法暂予监外执行事件的曝光,暂予监外执行中的腐败问题引起了社会公众的关注和中央司法机关的重视。本文通过梳理暂予监外执行信息公开的产生及其发展过程,评估暂予监外执行信息公开的实际运行状况,针对实践中暂予监外执行信息公开出现的公开范围狭窄、公开标准缺乏统一认识、信息发布失范和信息公开主体任意选择公开方式等现象,提出完善建议,以期对暂予监外执行信息公开有所助益。

  

   关键词:暂予监外执行、公开范围狭窄、信息发布失范、救济机制

  

   近年来,随着违法给予罪犯暂予监外执行的事件的曝光,暂予监外执行中的腐败问题引起了社会公众的关注和中央司法机关的重视。2014年1月21日中央政法委印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(以下简称《减假暂意见》),要求从严把握暂予监外执行条件,完善暂予监外执行程序,落实暂予监外执行各环节的责任。不久之后,2014年3月20日,最高人民检察院在全国检察系统启动暂予监外执行专项检察活动,剑指违法暂予监外执行,重点监督职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪“三类犯罪”罪犯的刑罚变更执行情况。最高人民法院2014年3月14日提出的“五个一律”[1]也旨在强化包括暂予监外执行在内的刑罚变更执行监督力度。2014年10月24日《暂予监外执行规定》[2]问世,结束了长期以来暂予监外执行无统一程序保驾护航的历史。

  

   由此可看到司法部、最高人民检察院、最高人民法院完善暂予监外执行制度运行,预防、杜绝违法暂予监外执行的决心和努力。然而暂予监外执行制度长期以来都在近乎封闭的空间里运行,受传统监管行刑封闭思想观念的束缚,要让暂予监外执行在封闭空间里挣脱出来走向公开透明,需要立法规范与实践操作进行反复地探索、检验。

  

   一、暂予监外执行信息公开的规范化历程

  

   暂予监外执行制度的特殊性[3]使得暂予监外执行信息公开的内容包含于狱务公开与审判公开两个部分,也使得暂予监外执行规范的印发主体也呈现出多样性,有司法行政机关、人民法院、中央政法委单独出台的规范文本,也有多部门联合出台的有关暂予监外执行的规范文本。

  

   (一)司法行政机关对暂予监外执行信息公开的规范

  

   1999年7月8日司法部下发的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定》(以下简称《规定》)是关于我国暂予监外执行信息公开的最早的规定。该规定明确将罪犯实行计分考核、分级处遇的条件、程序和结果以及暂予监外执行的法定条件、审批程序、审批结果和执行的情况对外公开,接受群众监督。

  

   然而《规定》在实施过程中出现了公开认识不统一、操作不规范等问题,为此,2001年10月15日司法部下发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》,确立了狱务公开的原则、方式以及罪犯依法享有的权利和义务,以期规范狱务公开工作,推动狱务公开健康发展。

  

   为更好地指导实践,2003年12月10日,司法部再发力,发布了《关于进一步推进监狱工作法制化、科学化和社会化建设的意见》,意见的第九项明确提出要深化狱务公开,以社会最关心、罪犯权益最密切、权力最容易滋生腐败的执法环节为重点,深化狱务公开内容,拓展狱务公开形式,规范狱务公开程序。2005年9月15日,司法部发布《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的实施意见》,提出狱务公开工作要以公开为原则,以不公开为例外。[4]

  

   规范和推进狱务公开所作的努力,同时也推动了暂予监外执行信息的公开:

  

   首先狱务公开的思想和原则的确立和贯彻执行,使得监狱的监管工作者对于狱务公开的意识逐渐增强。暂予监外执行信息公开作为狱务公开的一部分,也在一定程度上得到监管工作者的认可。其次,狱务公开将罪犯计分考核、处遇和奖惩的程序和结果等信息在监区公开,方便同监区罪犯之间了解罪犯的认罪、悔罪表现,强化了罪犯人身危险性评估的监督,而罪犯人身危险性恰恰是决定罪犯暂予监外执行的重要依据。。最后,狱务公开的方式从传统的采取公告栏公示发展到广播、电视、新闻发布等现代方式与传统方式并举,增强了狱务公开的操作性,同时也为暂予监外执行信息公开提供了公开的平台。

  

   (二)人民法院对暂予监外执行信息公开的规范

  

   2012年修改后的刑事诉讼法确立了人民法院暂予监外执行权的权限,即罪犯在交付执行前,暂予监外执行由法院决定。由此开启了法院审理暂予监外执行的案件的历史。

  

   自2012年刑事诉讼法赋予人民法院暂予监外执行职权后,暂予监外执行也被人民法院纳入透明司法的工作日程中来。暂予监外执行信息公开借助于法院前期审判公开探索的成果,顺利构建起自成一体的信息公开模式即立案公开、公开听证、裁前公示、决定文书上网。如2014年3月,最高人民法院向全国法院提出了“五个一律”的工作要求,法院受理暂予监外执行案件,一律在立案后将暂予监外执行申请书等材料依法向社会公示;法院做出的暂予监外执行案件的裁判文书,一律在中国裁判文书网依法公布。前期为推进审判公开所建立起来的信息公开物质基础设施也为暂予监外执行信息公开所用,如2015年2月13日,最高人民法院正式开通“全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网”包括立案公示、开庭公告、庭审公开、文书公布四个环节,及时将案件每一环节的信息通过网上公示对外公开。

  

   由于直到2012年修改刑事诉讼法后,人民法院行使暂予监外执行的职权,最高人民法院之前的规定、运行的制度并不包含暂予监外执行案件的内容,如2007年6月24日最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第19条[5]规定以及2009年2月13日最高人民法院下发的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》第11条[6]所规定的听证制度,但条文内容的精神足可以为暂予监外执行公开听证提供法理的依据。

  

   法院受理罪犯的暂予监外执行申请时,可根据案件具体情形依职权公开举行听证会,做出公正裁决。

  

   (三)中央政法委以及各部门联合颁布的规范

  

   全面提出、体系化定义监外执行是通过2014年1月24日中央政法委印发的《减假暂意见》。《减假暂意见》不仅完善了监外执行条件、程序、落实各关节的责任,也明确提出了公开监外执行信息的要求。其中第6条规定“除患病极其严重外,对拟提请暂予监外执行的罪犯,应当进行提前公示,暂予监外执行法律文书一律在网上公开。”

  

   在中央政法委印发的《减假暂意见》的基础上,2014年10月24日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和国家卫生计生委联合印发《暂予监外执行规定》,进一步明确了暂予监外执行的适用范围、审批程序、相关责任,进一步完善了各项监督制约机制,对于堵住逃避刑法的通道具有重大意义。此外,《暂予监外执行规定》还对《保外就医严重疾病范围》作出全面修订,使得规定的操作性更强。

  

   《暂予监外执行规定》的出台,结束了暂予监外执行规范零散、不系统的状态,从此暂予监外执行进入了统一、系统化、规范化的阶段。

  

   二、暂予监外执行信息公开的实施状况

  

   随着狱务公开、审判公开的深入推进,暂予监外执行信息公开也成为深化狱务公开、审判公开的重要内容,开始在各地方省市自治区开展起来。

  

   2012年刑事诉讼法修改以前,暂予监外执行的职权由监狱机关和公安机关行使,暂予监外执行信息公开作为狱务公开的一部分,由监狱机关和公安机负责公开。暂予监外执行信息通常只在监管场所内进行公示,外界难以知晓暂予监外执行的情况;修改后的刑事诉讼法确立了人民法院对交付执行前的罪犯行使暂予监外执行的职权,然而,法院审理暂予监外执行案件大多是在进行材料审查之后决定是否做出暂予监外执行。暂予监外执行制度依然是在封闭空间内运行。直到2013年9月广州市海珠区人民法院率先对暂予监外执行案件举行了公开听证,打破了长期以来暂予监外执行在封闭空间内运行的状态。

  

   尽管随着《减假暂意见》、《暂予监外执行规定》和最高人民法院“五个一律”的出台,全国各地区法院陆续展开暂予监外执行信息公开执法活动。但是由于暂予监外执行信息公开还处在起步阶段,监狱机关对于暂予监外执行信息公开的范围和程度认识并不统一,暂予监外执行信息公开很大程度上还停留在抽象公开阶段,一般限于暂予监外执行的程序、法律依据和结果的公开,对暂予监外执行的理由则多作概括性的抽象说明。

  

   从收集的资料来看,暂予监外执行信息主要以“立案公开、决定前公示、暂予监外执行听证、暂予监外执行文书网上公布”四种方式公开,以下对这四种方式的地方实践情况做简要介绍。

  

   (一)立案公示实施情况

  

   立案公示是指人民法院、监狱机关、公安机关收到被告人及其辩护人或罪犯提交的暂予监外执行申请书、建议书及证明材料后,经过初步审查,认为有合理根据而决定受理被告人或罪犯暂予监外执行的申请的,将受理申请的信息通过公告栏或信息公开网站对外公示、接受监督。从最高人民法院“减刑假释暂予监外执行信息公开网”立案公示的情况看,2014年至2015年8月,法院受理暂予监外执行案件的立案公示244起,全国已有26个省、直辖市、自治区的法院在受理暂予监外执行案后,对暂予监外执行案件进行立案公示,然而实际的做法各不相同:

  

   有直接将被告人的暂予监外执行申请书,或公安机关的提请建议作为公示内容的,如黑龙江省海林市人民法院;有以罪犯的基本情况、犯罪判刑情况、暂予监外执行的事由进行简述作为立案公示内容的,如北京市朝阳区人民法院;有将罪犯犯罪判刑情况、暂予监外执行事由作详细的说明作为公示内容的,如广西壮族自治区桂林市七星区人民法院;有的立案公示内容则非常简单“罪犯XXX申请暂予监外执行一案经审查,符合立案条件,现立案”,如湖南省永州市新田县人民法院。

  

据笔者收集的资料和实地调研获知,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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