王仰文:限量下放模式下地方立法权平稳承接研究

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2016-05-08 01:01:02

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王仰文  

   摘要:  立法权的配置是关乎立国之本的大问题。2015年新修改的《立法法》,是以“普惠制”和“限量下放”的模式对立法权配置作出的重大调整。这一变革的显著特征浓缩着中央与地方上下互动的分权博弈和国家治理现代化的探索愿景。有关地方对限量放权模式的有效承接,可谓风险与挑战并存,而且在权力运行、立法质量、审批压力和司法适用等几个方面的困难还可能会逐步积聚。对此,必须未雨绸缪,积极予以防范与化解。应对地方立法权平稳承接的新常态,应当着力从树立改革系统思维、强化权力监督机制、充实地方立法力量和提升人大审批功能等方面慎重思量,稳步推进。

   关键词:  地方立法权 限量放权 立法权承接 制度变革

  

   时代场景在变,人民期待在变。以人为本、科学发展,依法治国不仅被赋予新的含义,也拥有了更高的要求。在逐步推进的依法治国实践中,许多地方都取得了有益的经验和可喜的成效。但是,也普遍积聚了许多潜在的矛盾和待解的难题。其中,地方治理的特色经验和局部成果,需要地方立法予以固化和保障;遇到的新情况和新问题,也亟需地方立法来规范和引领。实践一再证明的是,依法治国的地方化努力只有通过因地制宜的地方立法,才能更好地解决区域经济社会发展中的突出问题,促使区域政治、经济和社会改革和法治建设的同步推进,不断开创建设法治中国的新局面。[1]2015年3月,《立法法》的应时修改赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面事项的地方性法规制定权,使得拥有地方性法规制定权的城市由此扩充到全国282个“设区的市”。《立法法》的这一历史性的修改,对于进一步拓展人大工作空间、推进依法治市、促进改革发展稳定,具有重大现实意义。认真思考、积极准备和适时启动地方立法,并努力使地方立法更好地服务区域经济社会发展大局,已是摆在省市两级人大常委会面前的重要课题。

  

一、地方立法权限量下放模式的推进背景

   在当代中国,地方立法权限量下放的模式之所以得以成功推进,直接源于党的十八届三中和四中全会的持续推动。党的十八届三中全会提出,要“逐步增加有地方立法权的‘较大的市’数量”,十八届四中全会则进一步提出,要“依法赋予设区的市地方立法权”。新修订的《立法法》则在相当程度上直接回应了党的十八届三中、四中全会的重大决策,也满足了地方法治建设过程中的现实需求。然而,在深层意义上,这次《立法法》的深度变革,不仅是中央和地方治理分工调整的现实需要,也是推进地方治理现代化的客观必然。

   首先,地方立法权限量下放基于区域治理格局复杂样态的历史性反思。环顾世界,在现代国家的治理体系和治理结构中,中央与地方立法权力的分配与调整都是无法回避的问题之一。而且,几乎所有现代民主法治国家都是以保障人权、限制国家权力和实现地方自治为其主要特征或者基本标志。[2]“不论单一制还是联邦制,绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权。”[3]中国作为一个统一的多民族国家,幅员辽阔,各地经济社会发展不平衡,即使在同一个省份的不同区域,经济社会的发展水平也会有较大的差异。这决定了中国必须塑造统一多层的立法体制,合理配置中央与地方的立法权力。[4]不过,几十年来,中央与地方立法权力的配置构造始终差强人意。从建国初期到《立法法》修订之前,设区的市的地方立法权一直收放无度,历经反复。[5]尤其是改革开放以后,复杂多样的区域发展诉求与高度集权的治理模式之间的对立与冲突,使得地方立法权的收放纠结充斥着整个历史进程。历史的交错与冲突的缱绻昭示着:“‘分权’不仅是现实的呼唤,也是历史的必然。”[6]尽管,从《立法法》实施以来,社会各界有关地方立法权的收放之争以及限量放权的利弊讨论,从来没有停止过。但是,地方立法权限量下放的战略思维和决策部署,作为这一旷日持久争议的阶段性总结与探索,依然凝聚着社会各界对区域多样治理格局复杂样态的历史性反思,它不仅意味着我国政府对中央与地方分权的认识深化和权威确认,也承载着几代中国人起起落落的失望与梦想。

   其次,地方立法权限量下放以普惠制形式回应了区域治理的正当诉求。通过《立法法》修订的方式,赋予所有设区的市以“普惠式”的地方立法权,是我国立法体制的一次重大调整,也是《立法法》实施后最具宪制意义的一项修改。[7]这次修改无论从力度还是就规模而言,都可谓是前所未有的历史性变革。这种普惠制形式的地方立法权扩容,既体现了对宪法的信仰与尊重,也客观、积极回应了区域治理的合理诉求。我国现行《宪法》第3条第四款明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但是,完全统一的法律不易兼顾地方的特殊需求,地方主动性和积极性的真正发挥离不开立法权的实际赋予。虽然历史上,国务院曾先后于1984年、1988年、1992年和1993年分4次将19个地级市确认为“较大的市”,并赋予其地方性法规的制定权,显现出比其他地级城市更为重要和突出的法律地位。然而,这种选择性下放的地方立法权,在推进过程中,尤其是1993年国家不再增批“较大的市”之后,其放权执行效果和分配公平程度就一直备受质疑。部分东部沿海城市,无论是人口总量还是综合实力都已经远超中西部一些已经获得“较大的市”立法权的城市。但是,在这些城市,由于欠缺地方性法规的制定权,改革与法律博弈的局面反而成为常态,地方治理日益陷入“事权与治权失衡”、“红头文件满天飞”,甚至“政策朝令夕改”的治理困境,现代化治理的集体焦虑弥漫在许多城市的上空。《立法法》修订之后的“普惠式”限量放权,对孜孜不倦争取地方立法权下放的城市来说,无疑是一个充满激情的甘泉,它所带来的还有一场意义深远的法治训练。积极做好地方立法权的有效承接工作,对于发挥地方改革的首创精神,调动地方的积极性、主动性,完善地方法制体系,推动地方工作法治化,将会产生深远影响。

   第三,地方立法权限量下放蕴含着我国现代化建设过程的开拓性探索。在国家治理结构的逻辑框架中,“地方立法权的分配,是体制改革与地方分权的必然结果。”[8]从地方立法的发展史来看,立法权的一再下放,从“较大的市”延伸至“所有设区的市”,是我国政治、经济、社会发展到一定阶段的必然产物。经过37年的改革开放中国,正面临着一次城乡二元结构的融合巨变,新型城镇化在逐步推进。设区的市在区域治理的政策、模式和策略上,如果继续沿用既有的治理体系和治理依据,将很难应对地方治理实践中的开放性、流动性和各类风险剧增的态势下可持续发展的严峻挑战。相反,顺势而为的地方立法权限量下放,将有效打通区域经济社会发展过程中具有重要性、紧迫性和示范性的治理瓶颈,对习惯于“红头文件”治理地方的传统模式形成有效制衡。尽管,这一放权范围仅呈现在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”三个方面,但在这三个领域的地方立法足以覆盖地方治理的大部分事务,必然会极大促进地方经济社会的和谐发展。同时,这种尝试性的限量放权,会带来央地权力结构和府际关系的变革与重构,不仅有助于从法制上引导和保障地方改革试点,检验、总结和巩固地方改革成效,也有助于通过地方立法试点把有益的区域经验上升为国家法律,把底层创新上升为顶层设计,更好地指导国家全面深化改革的顺利推进。[9]因此,将地方立法权从“较大的市”扩展到“所有设区的市”的放权尝试,不仅反映了区域治理实践的历史足迹,也见证着中国经济社会发展的探索过程,开启了地方立法进程的全新时代。

  

二、地方立法权平稳承接面临的风险难题

   “地方立法的本质属性在于地方事务的自主管理,地方立法权应源于并服务于地方事务治理权。”[9]限量下放地方立法权,将地方立法权扩大到所有设区的地级市,不仅可以进一步合理配置中央与地方的权限,也为充分发挥人大职能,探索立法经验,降低立法成本,加强地方治理,探索解决地方改革与发展中的现实难题提供了制度保障。然而,这种普惠制的“限量放权”是一把双刃剑,做好地方平稳承接可以极大地引领和推动地方经济社会发展;承接不好,就必然会为地方经济社会发展带来负面影响。简言之,这种普惠制的“限量放权”把“设区的市”的区域治理推向了一个崭新的平台,而这个平台以后所面对的将是一个困难与希望同在,挑战与机遇并存的未来。

   首先,限量下放的立法权容易被滥用。立法乃是维护社会正义的第一道防线,地方立法权作为重要的公共权力,同样存在着被滥用的可能。从经验判断,这种被滥用的可能情形主要体现在以下四个方面:

   1.地方立法的受权启动标准。授权地方人大立法的启动标准,关系立法水平的基础和前提。根据《立法法》第72条的规定,设区的市获得授权并非一步到位,而是由省级人大常委会根据设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素,确定授权的具体步骤和时间。但是,对于人口数量、地域面积等诸多确定授权的考量因素之间的合理界定与排列组合,却没有相对客观合理的评价标准和评价体系。“如果将人口数量和地域面积作为一个重要因素,那就意味着人口较少和地域面积较小的市,将直接成为立法权授权的‘替补队员’,只能在最后的一个梯队,这显然有失公平”[11],不当授权的现象难以避免。

   2.地方立法的立项论证程度。只有立好项,才能起好步。立法论证是保证立法质量和提高立法效率的重要方法,是科学确定立法项目和编制立法规划的基础。但是,从地方立法实践来看,改革开放的30多年来,飞速发展的地方立法在为地方发展保驾护航的同时,也呈现出较为明显的泛立法倾向。“事无巨细,遇事则立法,成了习惯性做法。”[12]而且,泛化的地方立法还普遍存在立项不规范、不科学的问题,受权后的激情洋溢与立法政绩化的利益驱动,使地方立法演变成为不同地区之间的“立法竞赛”,感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项,甚至仅凭重要性、必要性立项的现象比较普遍[13],造成很多地方性法规或者有名无实,或者疾风骤雨,或者半途而废,甚至成为争先创优的敲门砖和谋私扩权的“私人订制”,这种泛化的立法倾向完全偏离了立法权限量下放的改革初衷。

   3.地方立法的权限范围界定。全面深化改革需要发挥地方立法的规范作用,但是新《立法法》第73条对中央和地方立法权限的界定依然不够明确。事实上,事权本来也必然是动态变化的,以至于根本就无法准确切割央地立法权限范围。但从法律适用效果看,中央必然会倾向于严格的解释口径,对地方立法权进行过多的束缚与限制。[14]从限量放权的立法规定看,设区的市获得授权也并非一步到位,并且确立了事先审批监督制度。即设区的市地方性法规的立法权限仅及于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面,且必须须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。但是,仅就地方立法权所及事项中的“等”的理解,必然多有歧义,使得立法本意中的范围限制充满了耐人寻味的解释空间。甚至,对于类似于“城乡规划与管理”的内容,就有范围不一的认识和理解。如其范围是否包括城乡道路、市政管网、医院、学校、体育设施等各方面的建设和管理就会有不同界定。如此充满想象的弹性表达,致使类似于以“城乡建设与管理”为名突破宪法和法律规定的可能性根本无法杜绝。[15]

4.地方立法的区域利益保护。立法是依法治理的制度安排,关涉利益格局的深刻调整。依据《立法法》规定,“地方性事务”属于地方立法的权限范围,地方特色是地方立法的生命所在。如果地方立法失去了地方特色,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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