孔繁华:过程性政府信息及其豁免公开之适用

选择字号:   本文共阅读 386 次 更新时间:2016-05-08 00:59:09

进入专题: 过程性政府信息   行政公开   豁免公开  

孔繁华  

   摘要:  过程性政府信息是指行政机关在行政程序中收集、制作的各种信息,其外延范围包括会议记录、备忘录、录音、录像、笔录、调查报告、请示、批复(答复)、(讨论)意见、函等。在适用豁免公开时应充分考虑公共利益和个人利益的平衡、意见信息和事实信息的区分以及行政行为是否处于成熟的时机。工作人员的讨论性意见可以豁免公开;行政机关的内部协商信息在行政程序结束后应当公开;行政执法记录在行政决定作出后应当公开;初步决策信息在预决定后、最终决定前应公开。对过程性政府信息是否应当豁免公开存在“取消论”、“加强论”和“改造论”的争议。行政公开原则要求行政结果和行政过程的公开,过程性政府信息豁免公开的范围应不断缩小且遵循严格的审查程序。

      关键词:  过程性政府信息;行政公开;豁免公开

  

   在现代行政民主的旗帜下,政府信息公开被作为一种间接控权的方式发挥着重要作用。过程性中的政府信息是否应当公开以及如何公开成为政府信息公开的一个巨大挑战。《中华人民共和国政府信息公开条例》[以下简称《政府信息公开条例》]对此并没有作出规定。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发2010[5]号]规定“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。部分地方立法[1]明确规定过程性行政信息免予公开。理论界对过程性政府信息的内涵认识基本一致,但对其外延范围的认识则相当模糊,对过程性政府信息是否应当公开以及何时公开存在相当大的争议,并给司法实践带来诸多挑战,亟待深入研究。

  

一、过程性政府信息之学理界定

   (一)过程性政府信息的构成要件

   笔者认为过程性政府信息是指,在行政决定作出前,行政机关为作出该决定而收集、制作的各种信息,该信息属于行政过程的一部分。与行政决定无关的信息,即使是在特定行政程序进行中获得的,因缺乏与行政决定之间的关联性也不构成特定行政行为的过程性信息。过程性政府信息应符合过程性和行政性两个标准。

   1.过程性。过程性政府信息是行政主体在行政程序开始后行政决定作出之前收集、制作的信息。从时间节点上来看,过程性政府信息需要满足决策前和审议中两个条件。“‘决策前’的交换意见是在行政决定正式通过之前的。行政机关不必详细阐述最终的决定,但需要说明过程如何以及这些具有实质意义的文件在这一过程中扮演了什么角色……‘审议中’反映了决定和政策赖以形成的建议和咨询过程。”[2]过程性政府信息强调信息是在行政程序中形成的,关注其过程性。过程性政府信息与过程性政府信息公开是两个不同的问题,前者强调概念的界定,而后者注重在概念既定的前提下公开与否的问题。在司法实践中,法院经常将这两个问题予以混淆,借行政行为的过程结束来否定过程性政府信息。在“徐志豪诉广州市城市规划局信息公开案”[3]中,原告徐某申请公开《广州市琶洲村改造规划》,被告称“该规划非法定规划,是过程性研究规划成果”,因此不予公开。二审法院认为“《广州市琶洲村改造规划》已经作为被上诉人规划审批的依据,具有可执行性,并非‘过程性’文件,该文件与上诉人的权利义务有直接的利害关系,是结果性研究规划成果。”同样的问题出现在“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”[4]中,福建省福州市中级人民法院认为“永泰县国土资源局是‘一书四方案’的制作机关,福建省人民政府作出征地批复后,有关‘一书四方案’已经过批准并予以实施,不再属于过程性信息及内部材料,被上诉人不予公开没有法律依据。”在上述两案中,法院均认为当事人申请公开的信息由于行政程序的结束而不再具有过程性特征,属于确定性的政府信息因而应当予以公开。笔者认为,上述案件涉及两方面的问题:一是上述信息是否属于过程性信息;二是过程性信息是否应予公开。根据过程性政府信息所具有的过程性标准,上述两案所涉及的政府信息均属于行政决定作出过程中的阶段性信息。过程性政府信息作为政府信息的一种,依然遵循“以公开为原则、以不公开为例外”的基本原则,过程性信息的豁免公开必须存在法定的理由。关于过程性政府信息争议的焦点问题是行政程序结束后该信息是否应当公开。随着实践的推移,原来的过程性信息由于过程已经结束而丧失其保密的必要性,行政机关不能借口信息的过程性而拒绝公开政府信息。上述两案中的过程性政府信息均不存在不予公开的理由。因此,上诉两案法院判决应予公开的结论正确,但却以过程性政府信息因过程的结束而丧失保密的理由而否定信息的过程性,混淆了过程性政府信息与过程性政府信息公开两个相近的问题。

   2.行政性。过程性政府信息仅指行政机关以及其他经授权和委托行使行政权的机构和组织在作出行政行为过程中收集、制作的外部政府信息,不包括立法机关、司法机关依职权作出各种行为时获取的过程性信息,亦不包括行政主体的内部管理信息。理论界对于信息公开的适用主体范围存在一定争议。“信息自由法一般适用于政府的行政和管理机构。有时国家元首和政府首长被排除在该法适用的机构名单之外。某些信息自由法排除立法机关,但大部分不排除。大部分信息自由法排除司法机关——至少针对其非行政职能——但是具备独立司法机关的国家常常对公开审判有一些宪法上的保证。”[5]知情权作为公民的一项基本人权,其指向的义务主体既包括行政机关,也包括立法机关和司法机关,而首要针对的是行政公开。“知情权适用于政府所有分支[包括执法、司法和立法部门,以及自治机构],所有层级[联邦、中央、区域和地方],以及上述国际组织的所有下属机构。”[6]立法机关和司法机关的信息公开所涉及的问题更为复杂,非本文所能容纳,因此本文所指的过程性政府信息仅指狭义的政府即行政主体。过程性政府信息与内部管理信息可能具有相同的外在表现形式,通常被作为一类信息排除在公开的范围,两者区分的主要标准是此类信息是否对相对人权利义务产生实际影响。“行政机关内部管理信息一般只涉及内部管理事务,对外部不具有约束力,亦对相对人的权利义务不产生实际影响,行政机关据此不予公开的,人民法院应予支持。实践中如行政机关内部管理信息对外部产生约束力,亦对相对人的权利义务产生实际影响,则属于《政府信息公开条例》的调整范围,行政机关以属于内部管理信息为由不予公开的,人民法院不予支持。”[7]

   (二)过程性政府信息的外延

   我国理论界和实务界对过程性政府信息的内涵认识基本一致,但对其外延具体包括哪些信息,多采用列举的方式予以阐述,尚未形成统一的意见。“调研报告、咨询论证意见、请示批复、会议讨论纪要等尚未最终形成决定的信息都属于过程中信息。”[8]“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。”[9]行政机关作出的行政行为众多,过程性政府信息的表现亦千差万别,难以一一列举,但对其进行类型化的分析仍然是必要的。根据行政执法实践以及相关立法规定,下列政府信息通常属于过程性政府信息。

   1.会议纪要、备忘录。这类政府信息可以分为两类:一是纯粹的机关内部日常开会记录;另一类是专门针对具体事项并对特定或不特定当事人权利义务产生实际影响的会议记录、备忘录。前一类信息属于纯粹的机关内部事务性信息,通常不予公开;后一类信息是行政行为作出过程中形成的信息,属于本文所讨论的过程性政府信息。会议纪要“适用于记载、传达会议情况和议定事项”,[10]其表现形式可能是“记录”、“纪要”、“要点”或者“备忘录”,只要这类信息是行政机关在履行职责过程中形成的并且对相对人的权利义务可能产生影响,就属于过程性政府信息。

   2.录音、录像、笔录、调查报告。这类信息属于行政机关在作出行政行为过程中收集、制作的证据类信息。这些信息可能以书面形式体现,也可能是视频资料,但它们都是执法过程的一部分。为了提高执法水平、记录执法过程,我国不少基层执法部门配备了执法记录仪,[11]客观地保存执法过程。证据类信息对于最终做出的行政行为具有重要意义,若公开时机不当,则易造成相对人毁灭证据等妨碍执法的严重后果。

   3.报告、请示、批复[答复]、[讨论]意见、函等。这类信息是行政机关之间或行政机关与其他主体之间的交流信息。报告“适用于向上级机关汇报工作,反映情况,答复上级机关的询问”,请示“适用于向上级机关请求指示、批准”,批复“适用于答复下级机关的请示事项”,意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”,函“适用于不相隶属机关之间商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项”。[12]由于这类信息在不同行政机关之间流动,也因此成为行政机关拒绝公开的一种主要的过程性信息。《浙江省政府信息公开暂行办法》(2012年)对此类信息有所涉及,并在第20条第3款区分了内部管理信息和过程性信息是否应当公开的界限。在“曾某诉上海市市政管理局案”[13]中,二审法院认定“请示”属于过程性信息,并支持了被告不予公开的决定。笔者认为,“请示”具有“过程性”和“行政性”的特征,属于过程性政府信息,但并非只有行政机关作出的结果信息应当公开,过程性信息同样应当公开。在本案中法院以“过程性政府信息”为由不支持当事人的诉讼请求,同样混淆了“过程性政府信息”和“过程性政府信息公开”两个问题。

  

二、过程性政府信息豁免公开的基本原则

   (一)利益衡量原则

   政府信息的豁免公开包括绝对豁免和相对豁免两种情形。一般认为,国家安全、商业秘密和个人隐私属于绝对豁免的理由,这类政府信息具有豁免公开的充分依据。《公民权利和政治权利国际公约》第19条第3款对此有所规定。简言之,“以公开为原则、以不公开为例外”作为政府信息公开的最基本原则对过程性政府信息同样适用。“对信息公开的豁免,尤其在法律中,应予以谨慎规定,且其范围应在国际法所允许的程度以内。所有豁免应服从于公共利益的考虑,即当且仅当信息公开的潜在公共危害大于公共利益时才能适用豁免。”[14]在多数情况下,公共利益和个人利益的衡量具有一定的宽泛性,容易给行政机关以滥用权力的机会,国家安全和公共安全往往成为过程性政府信息不予公开的避风港。我国部分地方立法依据利益衡量原则,排除了过程性政府信息的公开。例如,《上海市政府信息公开规定》[2010年修正]第10条第1款并没有完全排除过程性政府信息的公开,而是认为若公开将影响“国家安全、经济安全或者社会稳定”等公共利益的情况下才排除公开。但在行政执法实践中,行政机关通常将这一解释扩大适用,将过程性政府信息的公开与公共利益直接勾连,造成“过程性政府信息一律不予公开”的现象。即使存在法律的明确规定,也需要将具体案件与规定相结合方可能正确适用,因此在决定过程性政府信息豁免公开的范围时应进行“危害测试”。如果主张公开的一方能够证明自己具有足够的“需要”,豁免公开就不存在了。发生争议时,法院通常应在公开“需求”与“危害”之间进行衡量,并考虑下列因素:“保护信息不要公开的那些证据与本案的相关性;是否有其他证据可利用;立法和涉及问题的严重性;政府在立法中的角色;以及是否影响政府雇员将来不敢表达意见的可能性。”[15]

基于公共利益的考量,过程性政府信息符合特定要求的可以不予公开,但在某些例外的情形下同样也基于公共利益的需要反而主张过程性政府信息应当公开。例如,《乌干达信息权法》第34条明确规定了公共利益优先原则。根据该原则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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