姜瀛:刑事政策评估的科学化及其进路展开

选择字号:   本文共阅读 196 次 更新时间:2016-05-03 22:05:37

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姜瀛  

   刑事政策是国家与社会对犯罪问题采取行动时所作出的策略选择,是探求犯罪治理的科学。多数情况下,刑事政策在犯罪治理实践中可能已经获得了一定的成绩,但在成绩背后也可能付出了相应的代价,或者是尚存不足之处。无论是严打刑事政策,还是宽严相济刑事政策,他们的成败得失都有待我们作出科学评判;只有对刑事政策作出科学评估,犯罪治理的实践行动才能不断完善,刑事政策评估还将为新的刑事政策之形成与相关刑事政策之变动提供科学依据。可以肯定,推动刑事政策科学化的进程必须以引入科学化的刑事政策评估体系为基石,依托于正当的评估主体、应用适当的程序及恰当的方法来科学评价和估计刑事政策本身及其实施效果,将会有助于我们科学地检验刑事政策在犯罪治理实践中的科学程度。

   一、刑事政策评估的基本界定

   从政策过程的基本原理来看,刑事政策评估是刑事政策运行过程中的基本环节,对刑事政策的制定、执行与变动等过程起到承接与串联的作用。在对刑事政策的科学性、实施情况及影响因素作出判断的过程中,科学的评估体系是最有说服力的手段与方法。

   (一)刑事政策评估的概念界定

   国外有学者对评估作了简洁的界定,即“评估”是“量或质的记述+价值判断”。所谓的“量或质的记述”,实际上是一种以实证研究为基础的事实性描述,即围绕着待评估对象的现状、要素及变化过程所作出的客观陈述,这种“记述”是评估中的基础性环节。而所谓的“价值判断”,是在“量或质的记述”之事实判断的基础上,根据对人的需要、愿望或理性预期所整合而形成的相对主观的价值体系{1}。综上,评估可以被理解为“在对某一对象进行客观描述的基础之上根据人的需要或愿望之价值体系而对该客观事物所作出的判断”{2}。

   就公共政策评估而言,对于政策评估的对象是什么,学界也形成了不同的看法。概括起来,代表性观点包括“政策本体评估论、政策实施过程评估论与政策实施绩效评估论”。“本体评估论”认为,政策评估主要是对各种不同的政策方案所进行的评价,用以分析政策方案的科学性及其可行性程度,并最终做出选择,“本体评估论”侧重政策形成阶段的评估工作;“实施过程评估论”认为,政策评估是对政策执行的科学性与合预期性所进行的综合评价,因此,“实施过程评估论”的侧重点在于政策执行的整个过程;“实施效果评估论”认为,政策评估是对政策实施一定阶段后所产生的效果进行的评价,主要侧重于政策结果评价与政策效益评价两个方面。因此,从整体上来看,政策评估对象可以包括对政策本体、执行过程及其实施效果的综合论证和评价,是通过事实陈述与价值判断来评判政策过程科学性的理论与方法{3}。

   一段时间以来,我国刑法学界对于刑事政策评估的概念存在不同的看法,主要的分歧实际上也是集中在刑事政策评估的对象与范围。在本世纪初,学界对于刑事政策评估概念的界定较为模糊,多采用综合性界定,例如有学者指出,“刑事政策评估是指利用恰当的方法评价和估计刑事政策的内容、执行与效果的活动”{4},这一概念界定只是简单解释了刑事政策评估的语义,未能直接表明刑事政策评估的重点范畴。

   此外,也有学者认为,“刑事政策评估是评估机构依据一定的程序和标准,对刑事政策实施后的效果与效率进行检测和评价的过程”{5},可以看出,这一观点将刑事政策评估界定为对刑事政策实施效果的评估,对于评估对象的表述已经十分明确。

   近期,有学者立足于刑事政策评估的核心内容—实施绩效,并明确指出“刑事政策评估就是依据一定的标准和程序,运用一定的方式和方法,对刑事政策的效率、效能、效益以及价值等进行检测和评价,以判断刑事政策的实施绩效”{6},这一观点在本质上进一步确立了以刑事政策实施效果为评估对象的基本立场。

   刑事政策评估可以被理解为是对刑事政策所作出的理性评价,是关于刑事政策系统运行效果的多维考察。展开而言,刑事政策评估应是评估机构根据相应的评估程序与评价指标体系对刑事政策进行全面评价的过程,主要是为了评判刑事政策本身的科学性程度以及刑事政策在犯罪治理中的实施绩效。

   理论上来讲,刑事政策评估被认为是贯穿于刑事政策运行的全过程,还应当包括刑事政策形成过程中的前期评估,甚至是对刑事政策执行过程中的监控性评估活动,但是从本文所下的定义来看,刑事政策评估应主要集中在刑事政策实施后的阶段{7},是在刑事政策实施一定阶段后所进行的回溯性评估活动。而从具体阶段来看,刑事政策评估可分为刑事政策形成前的事前评估、刑事政策执行过程中的事中评估(跟踪监控性评估)以及刑事政策实施后的阶段性效果评估等基本类型。其中,第一种评估类型主要是为刑事政策形成提供前期依据,第二种评估类型主要是为刑事政策执行监控中的组织协调与政策微调提供依据,第三种评估类型主要是为可能再形成的新刑事政策或者潜在的刑事政策变动提供依据,狭义上的刑事政策评估仅指后者。

   (二)推进刑事政策评估科学化的现实意义

   长期以来,由于我国对建构刑事政策评估体系问题缺乏应有的重视,对刑事政策在犯罪治理实践中的绩效考察多是依托于理论推测与主观臆断,将对刑事政策的评判简化为犯罪率或者是治安状况,甚至是避而不谈,忽视了对刑事政策作出科学评价的现实意义。在这样的背景下,明确推进刑事政策评估科学化的现实意义与价值诉求,防止刑事政策评估中的价值扭曲、目标偏差甚至是可能出现的“变质现象”,将成为决定刑事政策基本方向的重大问题{8}。

   客观而言,刑事政策评估的根本目标在于为决策者在犯罪治理中的相关决策提供科学依据。通过对犯罪治理实践的量化表述、对评估指标体系的科学应用,评估能够反映出刑事政策所产生的实际效果,同时该实际效果与决策之初的预期效果之间的差异也能够被准确的观察,这些重要信息都简称为刑事政策的调整变动或者最终废止的基本依据。更为重要的是,评估活动所具备的评价品性本身能够推动治理者与社会公众之间的良比交流。将刑事政策评估后的结论公之于众将有助于社会公众知悉刑事政策实施过程中权力运行状况,有助于社会对于刑事司法机关的权力、责任或绩效进行有效监督。与此同时,解释刑事政策评估结论的过程还能够帮助公众正确认知我国现实的犯罪状况,有助于在社会中树立起科学的犯罪观{9}。此外,作为一种功能性活动,刑事政策评估属于一种具有较强专业性的工作。评估是量度刑事政策所具备实践理性的基本手段,能够以科学的范式表现出刑事政策作用于犯罪治理买践的实际效果,可以说,刑事政策评估所得出的结论与发现的问题将受制于评估主体的选择,而专业化的评估主体将成为推进刑事政策优化与完善的重要保障{10}。可以肯定,推进刑事法治、提高犯罪治理效能、对司法机关的有效监督与问责等多方面诉求的实现都有赖于刑事政策评估体系的科学建构。

   二、制约我国刑事政策评估科学化的现实问题

   由于我国的公共政策评估工作起步较晚,近十几年来虽然也取得了一些成绩,但尚未形成规范化的评估体系与制度框架,这必然会影响到处于下位的刑事政策评估。同时,由于受到传统犯罪观影响,我国目前的刑事政策评估工作也在评估机构选择、评估结论的信息公开以及评估标准设定等方面也存在着诸多弊端,进而暴露出我国刑事政策评估的现实困境。

   (一)对我国公共政策评估现状的整体性评价

   在公共政策学界看来,我国的政策评估已经度过起步阶段,但处于快速发展进程中的公共政策评估工作还是面临着诸多问题{11}。总体而言,随着政策科学在我国的推广应用,科学决策在经济发展与社会进步中所起到的重要作用已经得到广泛的认可,执政党和政府开始日益重视政策评估工作对决策科学化的重要作用,强调应当对各种公共政策的实施状况开展系统的评估工作。但需要指出的是,中国公共政策评估工作在取得了一定成绩的同时仍然有较多的不规范之处,政策评估的科学化程度也不尽理想,往往受到较多人为因素影响。可以说,我国的政策评估也是处于“理想与现实碰撞”的交错状态,仍有待进一步完善{12}。

   一方面,经过论证后所形成的政策评估体系本身也很可能是不完美的,或者说是处于相对理论的状态;在另一方面,政策评估过程中必然会有其他因素的介入,如外部政治环境、舆论导向,等等,这些因素很可能会影响到政策评估的效果。更为重要的是,选择的评估主体可能是不同的,不同评估者所处的地位、立场及其侧重的目标也将有所不同,这也将对政策评估带来直接的影响。更为重要的是,政策评估过程所要“测量”的指标也是多方位的,既可能是容易显现出来的政策效果,也可能是潜在的、不易被观测到的政策效果;既包括那些可在短期内被量化或者在长期内可被测算的实施效果,也包括那些难以被量化的外部影响(如社会评价、国际社会评价、公民治安感受,等等)。在以上诸多问题的共同作用下,我国的公共政策评估工作在表现出广阔前景的同时,又处于相对停滞的状态。

   (二)刑事政策评估自身存在的“欠科学”现状

   由于社会转型期内的犯罪问题呈现出结构复杂与形态多变的基本特征,刑事政策必须随之调整并逐步优化才能发挥出其应有的效用,刑事政策的改良将会经历评估与再评估的交替过程。而将刑事政策的整体运行过程全面纳入到科学且可行的评估体系之中,也将是一个长期而艰巨的任务。

   从评估主体来看,我国目前的刑事政策评估主要限于自我评估。自我评估是刑事政策的决策者或执行者对刑事政策本身及其在犯罪治理中的实践效果所自行作出的评估,例如公检法司机关对自身工作的评估或总结式评价,又如政法委综治办对全国的犯罪治理状况或治安状况所进行的评估。由于上述自我评估受限于“角色冲突”,评估往往流于形式,因此,自我评估往往成为批判的对象。事实上,我国现有的评估主体选择不尽合理,刑事政策的自我评估多是起到了自我工作总结的作用,在自我评估过程中,取得的成绩往往被置于首要地位,成绩肯定了刑事政策的实施效果,而存在的问题通常是次要的,不能否定主要的成绩,因而是“无伤大雅”的。因此,科学的政策评估本身应当是外部评估,自我评估已经逐步被否定,只是在评估主体的资质、评估的系统性与连续性以及评估的多样性方面,外部的第三方评估还需要被进一步规范和引导。

   单就刑事政策评估工作而言,评估结论的不公开似乎是制约着刑事政策科学发展的关键性问题。目前,我国存在的刑事政策或犯罪治理评估不仅多为自我评估,而且往往还是不公开的内部评估。在我国传统的意识形态中,犯罪问题不是一种“体面”的社会现象;一旦将中国的犯罪现状公之于众,便表明中国的社会转型不仅带来了高速的经济增长,同时也带来了愈演愈烈的犯罪问题。面对改革开放初期严峻的犯罪形势,国家确立了严打刑事犯罪的基本立场,但严打刑事政策本身是否具备科学性以及其在犯罪治理实践中实施效果如何来认定,这些问题的回答都有赖于刑事政策评估结论的公开。经过三十多年以后,“严打”刑事政策的评估结论只能是散见于一些文章或媒体报道,或者说,对于“严打”刑事政策的评估工作是否已经开展,人们都持怀疑态度。可以说,对于刑事政策本身及其在犯罪治理实践过程中的实际效果,官方之外的社会公众或研究机构都难以获得相关的评估信息,难以建构起交流与反馈的信息平台,这一问题是推动我国刑事政策评估科学化所面临的巨大障碍。

还需要指出的是,在绝对主义犯罪观的影响下,我们长期以来一直强调不惜一切代价消灭犯罪。此后,随着学界在看待犯罪问题时更加趋于客观理性,相对主义犯罪观被逐步确立,但以“犯罪量”为唯一衡量标准的思维模式并未发生根本的改变。在评估刑事政策的过程中,由于评估理论与实践的相对落后,“犯罪量(或犯罪率)”成为评估刑事政策的唯一标准。易言之,我们在对待犯罪治理或刑事政策评估的问题上只是将评估的对象定位为能否消灭犯罪、能否减少犯罪数量或是预防犯罪发生,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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