潘高峰 白岩岩:论构建公众参与立法工作的体制机制

选择字号:   本文共阅读 277 次 更新时间:2016-04-25 11:57:46

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潘高峰   白岩岩  

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,“完善公众参与政府立法机制”,“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”,“健全立法机关和社会公众沟通机制”,“拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”。《决定》强调了公众参与立法的重要性,同时也为构建公众参与立法工作的体制机制指明了方向。在全面推进依法治国,发挥立法在社会发展中的引领和推动作用的今天,如何拓宽公众参与立法的途径和方式,如何加强相关体制机制的建构应是当前立法工作中值得重视和关注的问题。

  

一、构建公众参与立法工作的体制机制是实现科学立法、民主立法的根本要求

   提高立法质量,实现良法善治,根本途径就在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。立法需要公众的参与,公众在立法过程中参与越广泛、讨论越充分,越有利于形成共识。{1}公众参与立法工作是科学立法、民主立法的重要体现,也是立法发展和公民立法参与权实现的必然要求。“民主政治的一条基本规律就是只有人民可以制定法律”{2}12。可以说,在强调国家的一切权力来自于全民的现代社会,公众的立法参与,是人类文明进步的重要体现,也是立法权权力来源的本质要求,同时也是民众监督公权力行使的重要方式。

   (一)公众参与立法活动是新时期做好立法工作的必然要求

   1.应对立法工作新挑战需要广泛的立法公众参与

   我国当前立法工作中面临着诸多挑战,这些挑战迫使立法工作要不断转变工作方式、变革工作方法、创新体制机制。这些挑战和相关问题,需要立法者能够及时全面地了解社会发展动向,把握现实情况,尽可能地把民众的意见和心声反映到法律条文中去。然而由于某些条件的限制和立法者的自身障碍,立法实际情况如何,立法者通过自身力量往往难以把握。因此,立法的滞后性、不适应性也就在所难免。强调和发动全民参与立法工作,可以为立法机关及时了解社会现状创造各种有利条件,为立法及时应对各种挑战和问题奠定基础,同时,“通过公众参与能够构建起国家与公民之间的对话机制,促进权力机关与人民群众之间的和谐互动”{3}。

   2.立法的本质属性要求有立法的公众参与

   从本质上讲,立法的全民参与才是立法获得合法性的根本保障。“公民参与立法的逻辑体现了人民主权的根本要求”{4}。只有在全民直接立法不能实现时才存在代议机关代表民众立法的情形。因此,在可能的情形下,让全体人民都有机会参与立法活动,既是立法权权力来源的本质要求,也是行使好立法权的应有之意。强化立法的公众参与,不仅能够提高立法的科学性、民主性和立法质量,而且能够进一步增强立法的合法性、可操作性和可遵循性,有利于法律的贯彻实施。

   3.社会主体交流方式的转变推动立法方式的根本性变革

   随着现代通讯技术、通讯手段的不断发展和运用,人们的交往方式也发生了巨大的变化,交往已不局限于面对面的交流沟通。现代化的通讯技术和通讯工具运用已使人们的交往无处不在。这种通讯方式的变革也为人们参与立法、立法机关开门立法提供了各种可能性。立法已不拘囿于庙堂之上,它已经而且可以以一种更贴近民众、更贴近实际生活的形式存在。社会主体交流方式的转变迫使立法工作也要主动地适应社会现实的变化,改变过去限于庙堂之上的传统立法方式,使立法工作能够主动走出庙堂,深入到民间和社会生活中去,变少数人参与立法的模式为全民参与立法模式。

   4.社会主体政治参与意识高涨需要提供立法参与的平台

   电话、网络等新型沟通媒介及汽车、高铁等现代交通工具普遍使用为社会大众参加政治生活提供了诸多的便利。在经济生活条件逐步改善的同时,公民的政治意识和文化素质也有大幅度提升,普通民众参与政治的积极性和热情也有了较大的内生动力,大家的权力意识和政治参与意识比以往也有着质的变化,关注权益的立法保障,成为人们生活中的重要内容。参与立法活动,提出立法意见建议成为越来越多人的自觉行动。而社会公众如何能够积极有效地参与立法活动,需要相关机关提供更多的参与平台。

   (二)公众参与立法需要稳定的工作体制机制来保障

   一部法律的制定如何使更多民众参与其中发表意见、建议,如何使该法律文件能够更好地反映民意,更具有现实适应性,就必须设定相关体制机制对公众参与立法的积极性、主动性和创造性进行保护,使公众能够而且可以有机会、有条件、有途径去参与立法实践活动。“必须拓宽公众参与立法程序的渠道,要使参与更加便利”{5}。

   建立稳定的公众参与立法工作的体制机制,就是要确保公众在立法的规划、起草、论证、评估等环节能够参与立法工作中去,通过采取措施保障公众参与立法的积极性、主动性,使公众可以而且能够有条件、有途径、有热情参与到立法工作中去。

   公众参与立法工作在体制上要与全面推进依法治国、建设法治中国的总体要求相适应,要与开展科学立法、民主立法的时代精神相适应,变革旧有模式、制度的束缚,主动适应社会变革,建立与当前社会发展相适应的立法工作模式和工作方式方法,使群众参与立法工作的积极性、主动性、创造性得到较好发挥,推动和保障立法机关能够制定出更多更好适应国家和社会发展需要的规范性文件。

   公众参与立法工作在机制上要根据立法的实际状况和立法的特征围绕着社会大众在科学立法、民主立法中作用的发挥,立法参与的方式、程序,参与积极性的保护等方面进行建构,从有利于提升立法的科学性、民主性来设置,形成与立法工作体制相配套、相协调的工作机制。

  

二、公众参与立法工作的路径

   公众参与立法工作的路径是指公众参与立法工作的主要途径。它是公众能够参与到立法活动中的重要方式和必经之路,也是构建公众参与立法工作体制机制时必须重点考虑的重要因素。公众参与立法工作体制机制应围绕着公众参与立法的路径进行构建,使体制机制能够有效地保障公众参与立法活动。公众参与立法的主要路径有:

   1.以个人或联名的方式向立法机关提出立法意见、建议

   普通民众可以个人名义或者联名的方式就某些事项是否应当立法、如何立法向立法机关提出立法意见和建议。普通民众的立法意见或建议是他自己对社会生活状态的切身实感,也是其对有关立法问题看法的真实意思表达。普通民众的立法意见或建议所反映问题往往是立法机关重视不够或难以发现的问题,通过民众提出立法意见或建议,可以使立法机关快速了解和掌握相关立法需求信息,推进相关问题在立法上尽快解决。

   2.参加立法座谈会、听证会和论证会

   立法座谈会、听证会、论证会是立法机关了解民意、征求社会各界意见的重要方式。通过立法座谈会、听证会、论证会能够让社会大众更清晰地了解和认识立法的目的、意义及文本内容,通过会议中各方相互交流能够使民众理解立法者的真实立法意图、掌握立法动向、体会立法不易,同时,通过面对面的交流也能使普通大众在立法者面前直接发表其对立法的认识和看法。这样,通过民众参加立法座谈会、听证会、论证会,既有利于立法机关全面地听取民众的立法意见、建议,提高立法质量,也能增强民众对法律的认同感、亲近感,提高立法的民意基础。

   3.通过立法草案面向社会征求意见发表看法

   安排更多的立法草案面向社会征求意见,是时代对民主立法的根本要求。立法草案面向社会公开征求意见,不仅使立法者能够全面地了解民意,也使他们能够及时地了解立法草案的优缺点,明确下一步草案修改的方向。同时,通过立法草案面向社会征求意见,也可以让社会大众能够充分发表意见建议,以致相互进行争论、辩论,从而形成共鸣、达成共识,使所立之法最终能够符合最大多数人的愿望和利益。

   4.参加立法工作会议

   邀请社会各界人士到立法机关参加立法工作会议,是民众参与立法工作的一个重要方式。民众亲自参加立法工作会议,能够使他们切身感受到立法并不是高不可攀的事情,它其实就在自己身边,是与每个人息息相关的。在具体的立法调研、起草、审议等活动中,立法机关应尽可能地邀请社会各界群众参加立法工作会议。同时,为保证民众参加相关活动取得如期效果,立法机关可以对民众参加立法工作会议的办法、职责、任务、奖惩措施等方面提出明确具体的要求,确保民众依法依规行事。在此需要指出的是,民众参加立法工作会议,按照我们以往的做法,往往只允许他们列席会议,没有表决权,形成不了他们在立法实质环节上的意见表达。但从国家权力来源来讲,主权在民原则意味着普通民众也应该有权参与立法的表决,因此,必要时立法机关也可以考虑让一些普通民众代表参与审议法律案并表决。

   5.参与立法宣讲活动

   立法宣讲是根据法律的制定和实施情况由立法机关或者其他机构对法律的条文和立法精神面向特定对象进行宣传讲解的活动。通过宣讲不仅使宣讲对象能够学习和掌握相关法律知识,了解法律运行状况,而且也能使民众对法律条文和立法精神有更清晰地认识和掌握,增进他们对法律的亲近感和认同感。宣讲时,如果宣讲者能够用喜闻乐见的形式和群众听得懂的语言讲透立法的精神实质、立法的特色和亮点,那么相关法律文件也就能够更好地深入人心,接近地气。通常情况下,宣讲者由宣讲对象身边熟知的具有较高知识水平的人员来担任,以宣讲对象身边典型的事例来讲解,或许比知名专家、学者、领导干部学究式的讲解更能吸引人,更能赢得群众对法律的认同和信任。可以说,邀请社会各界特别是基层专业人士参与立法宣讲应是今后各地开展法律宣传和教育的重要方式之一。

   6.参与立法后评估活动

   所立之法在实践中能不能行得通,“制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款的针对性和可操作性强不强、实施效果好不好”{6}需要在法律实施一段时间后对其实施情况作出客观评判,以便提出是否进行调整的意见建议。让社会各界人士参与立法后评估活动,能够使评估者从多角度、多层面去发现法律实施中的相关问题,找出问题的症结所在,以使立法机关及时掌握法律实施状况作出是否调整法律的决定。同时,让社会各界人士参与立法后评估工作,也有利于立法修改时因其了解更多法律的实施状况而提出富有成效的立法意见或建议。

  

三、总结公众参与立法工作经验,构建公众参与立法工作的体制机制

   当前立法工作中,立法机关要不断总结本地公众参与立法工作的经验,着力建构和创新公众参与立法工作的体制机制。

   构建公众参与立法工作的体制,就是要在已有立法经验的基础上,打破以往立法机关闭门立法的旧模式,加大公众参与在立法中的比重,使公众参与成为立法每一环节的重要内容。在公众参与立法工作的体制中,要把公众参与作为对立法工作或立法质量进行评价的重要考核因素或指标,要把公众参与作为评判立法项目程序上是否合乎要求、内容上是否充分体现民主的重要方面。

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本文责编:陈冬冬
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