史际春 徐瑞阳:产业政策视野下的垄断与竞争问题

选择字号:   本文共阅读 448 次 更新时间:2016-04-22 18:54:41

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史际春   徐瑞阳  
[20]首先,反垄断法由“结构主义”转向“行为主义”,承认独占和寡头垄断状态的中性地位,只有企业滥用优势,实施反竞争行为,才构成不法。其次,确立了反垄断执法权衡效率的合理性原则。执法机构不仅要权衡效率和竞争伤害效应,还要权衡执法的成本收益,[21]国内市场效率与国际市场竞争力成为反垄断抗辩的重要理由。再次,通过适用除外制度和豁免制度,允许涉及网络、规模经济、范围经济、国计民生、国家安全等因素的产业,天然或法定地独占或寡占。而且,对不具有市场支配地位的企业、充分竞争性市场、低集中度市场中的经营者集中行为,持更为宽容、宽松的态度。最后,反垄断执法愈来愈具有“弹性”,执法机构享有充分的自由裁量权,注重个案合理性分析。

   (二)寡占市场结构之合理性

   寡占市场结构的效率、合理性、益处是明显的。第一,寡头垄断的市场结构既有效率,又不降低竞争力度,并能够提高国际竞争力。科斯定理表明,“纵向一体化”的产业结构能够产生规模经济,[22]将市场交易成本内部化,使寡头企业比一般的企业更有效率。在寡头垄断市场上,企业数量少,规模大,效率高。与中小企业相比,寡头企业具有明显的经济技术实力、规模经济效率、组织效率和创新能力,因而具备较高的国际竞争力,寡头垄断市场上的企业参与国际竞争也能够避免国内企业在国外市场恶性竞争。并且,在反垄断法治完善、市场开放的情况下,某类产业或服务的垄断供应者也会面临众多国内外潜在的竞争者,从而不敢怠慢竞争、松懈创新。第二,竞争在寡头企业之间不但没有消失,反而更加激烈。“结构主义”思维迎合民粹思潮,看似十分讨好,如付诸实行,却必然会伤害企业产出、创新能力和经济效率,减少社会总产出和消费者福利。第三,寡头垄断未必损害消费者利益。保护消费者业已成为反垄断法的目标之一,消费者福利标准是竞争效果分析的一个重要标杆。[23]而经济学对何为消费者福利及其与消费者保护之间的关联,以及如何测量垄断可能给消费者带来的“福利损失”,也存在不同认识。[24]因此,难以对因垄断导致的消费者福利减损形成确切结论,即便真的有减损,其也可能会被寡头垄断企业的规模效应和技术创新带来的社会整体效率提升和消费者福利增加所抵消。

   (三)产业政策和竞争政策应当合乎相关产业之特质和要求——以银行卡清算产业为例

   银行卡清算产业属于典型的网络经济产业。网络经济是指建立在计算机网络之上,以现代信息技术为核心的新的经济形态,具有网络效应、信息性、标准性、变动性、垄断性市场结构与竞争并存等特点。[25]其中,网络效应是指网络的收益会随着网络用户的增长而呈指数增长的趋势,具有成本弱增性,能产生规模经济和范围经济;信息性则是指网络经济产业的主要产品是信息产品;标准性是指网络经济是不同信息主体的有序联合,信息在不同主体之间顺利传递是网络平台实现其经济功能的基础。标准能给生产者和消费者提供信息,使他们能够判断其他生产者的产品质量,确定这些产品的安全性;此外,标准也能确保互补产品的供应。因此,不同交易环节的诸主体必须遵循统一的技术标准,网络产业的标准并非传统工业经济中的国家标准、行业标准等法定标准,而是一种事实标准,主要通过市场主导地位或者通过竞争取得。网络产业的竞争往往是标准的竞争。变动性是指网络经济通常以技术创新为基础,网络产业通过技术创新获得的市场优势或垄断地位,也容易因技术再创新被打破。因此,网络效应使网络相关产业具有较高的垄断性,但又因技术创新的标准,导致垄断与竞争并存。[26]银行卡清算除具备网络产业的基本特征,还表现出自身特性。

   第一,银行卡清算产业具有自然垄断性。经济学对自然垄断的理解是在“规模经济-成本弱增性-范围经济”的基础上展开的,指某个行业需要一家企业在某领域范围内独家垄断。[27]它起因于规模经济或多样产品生产经济即范围经济。[28]实践中,自然垄断行业与国家垄断或者法定垄断基本一致,包括石油、天然气、铁路、电信、自来水等产业,规模经济、资金沉淀性、网络外部性是其基本特征。尽管随着技术的进步,传统垄断性产业的可竞争业务增加,但是某些业务环节的自然垄断性仍然存在。市场开放后,银行卡清算产业的自然垄断性不可能完全消除,银行卡组织仍需要对通讯网络和计算机设备进行大量投入,从而具有较强的资金沉淀性,银行卡组织的转接清算系统则具有自然垄断性。虽然随着技术进步,成本弱增性可能有所削弱,但是有实力、有能力经营转接清算系统的企业仍是少数,市场上可能出现少数寡头并存竞争的局面,此时银行卡组织市场仍具有“相对”自然垄断特征,其网络效应、规模经济、范围经济等特征依然存在。就银行卡清算产业而言,随着支付转接清算企业提供的信息转接服务量上升,单笔业务的固定成本迅速下降,规模效益显著;同时,支付转接组织同时提供POS交易转接服务和ATM交易转接服务,随着业务种类的增加,银行卡组织产业产生范围经济,整体业务成本进一步下降。

   第二,银行卡清算产业具有高度寡头竞争性。网络产业本身具有自然垄断性,而该产业中市场垄断地位的获取以创新为前提,经营者为获取、维持垄断优势必须加大技术暨商业创新。创新可能冲击或取代原有体系,进而颠覆市场格局。由于创新更新换代频率加快,网络产业市场面临较高的变动性和竞争性,银行卡清算产业也不例外。首先,国际银行卡清算市场呈现寡头垄断的市场结构,由维萨、万事达主导,银联、大莱(Diners)、运通(American Express)紧随其后。其次,第三方支付机构的出现产生了对银行卡组织功能的部分替代,反映了创新对原有服务模式的冲击。境内第三方支付与银联的“龃龉”并非个案,[29]网络约车平台市场的形势亦然。这就需要政府审时度势,以适当的产业政策和竞争政策平衡利益格局,规范市场秩序,引导产业平稳过渡和转型升级。

   第三,银行卡清算产业是标准化竞争。网络经济的形成过程,就是网络中的标准和协议的形成与确立过程。[30]网络平台企业通过标准竞争获得有利地位,其原因在于更大网络效应而提高的产品需求和消费者的支付意愿,授权使用标准的收益,对技术发展方向的主导和把握等。[31]银行卡组织是发卡行、收单行、商户和刷卡端通过网络的联合,属典型的标准化网络。特定品牌的银行卡通常与该银行卡组织的清算技术标准联系在一起,包含整套的交易信息传输、资金清算、纠纷解决等技术规则,具有较强的专属性,“谁的品牌谁转接”是世界银行卡组织的通用规则。在此规则下,商业银行发卡、商户和收单机构受理带有特定银行卡组织品牌标识的银行卡,是对该银行卡组织标准体系的采用。因此,品牌和技术体系成为银行卡清算业务的核心,银行卡清算机构的商标,标明这张银行卡及其交易遵循由该银行卡清算机构制定的清算标准和业务规则,更代表了由该银行卡清算机构为银行卡交易所提供的信息转接、资金清算、差错处理和争议解决等一系列服务,具有较强的标准化属性。银行卡清算机构使用自有品牌或者出资人所有的银行卡清算品牌,有利于维护银行卡清算品牌、银行卡和银行卡清算服务的有机统一,保障银行卡清算服务的一致性、稳定性和持续性,维护当事各方的合法权益。

  

   四、银行卡清算产业面临的形势及寡头垄断市场结构的合理性

   在“金卡工程”实施和中国银联出现前,我国银行卡交易清算只能在同行或同区域有限的范围内进行,无法实现跨行和跨地区的交易。当时,行与行之间的卡片和终端标准不统一,受理终端重复布放,“一柜多机”现象严重,本行卡无法在其他银行机具上使用,同一银行的卡无法跨地区使用。由于重复投资,交易成功率、受理效率、差错处理能力以及业务创新难以满足社会需要,导致银行卡应用普及缓慢。产业发展一度陷入困境。中国银联的出现,实现了银行卡联网通用,其逐渐发展成为世界第三大开放性银行卡组织,满足了消费者在境内外的消费、贸易、旅游等需求。[32]中国境内银行卡清算市场开放后,这一市场面临新的格局和挑战:第一,觊觎境内市场多年的维萨和万事达等国际巨头将取得境内经营资格,导致国内竞争加剧,并可能危及产业安全和国家安全;第二,国内银行卡产业在市场发育、技术标准、国际化程度等方面落后于发达国家,需要更大的发展空间;第三,以第三方支付为代表的新兴支付手段对银行卡清算秩序造成冲击,有待在竞争和博弈中达成新的平衡;第四,银行卡清算(组织)的自然垄断、高度竞争性、双边市场、标准化、金融基础设施等复杂特征以及一系列境外的前车之鉴使银行卡清算系统对国家安全的重要性凸显,本国银行卡清算组织及其自有标准上升为主权问题。这些都影响着相关产业政策、竞争政策的制定和实施。

   (一)银行卡清算产业特征对产业的政策的影响

   第一,自然垄断具有的规模经济、范围经济效应使得银行卡清算天然地具有垄断性质,随着跨行和跨地域经济交往规模的扩大,日常的银行卡消费高度依赖银行卡组织及其网络的发展。集中清算机构出现之后,银行卡清算进入规模化处理阶段,清算效率、规模、质量在市场竞争和技术进步中迅速提高,适应了银行卡产业的发展需要将持卡人与发卡机构连结为一体的机制要求。因此,作为一个依靠规模经济和必须具有全球业务能力的行业,银行卡清算组织的集中化、大型化不可避免。银行卡清算的发展历程表明,无论是由市场自由联合的“西方模式”,还是政府力量推动的“中国模式”,支付处理业务都是从分散到集中,最终形成统一的银行卡联合组织。[33]银行卡清算系统的发展完善和网络体系的建设都需要大量的资金、技术、服务等投入,具有巨大的资金沉淀成本。从运行效果来看,在银行卡支付中,发卡市场和受理市场呈现高度分散化的状态,通过银行卡组织作为转接平台互联互通,避免了发卡行和收单行之间议价的低效率,具有显著的规模经济效应。

   第二,高度竞争性使产业发展趋向寡头垄断。银行卡产业的经济特征和国际市场经验表明,即使放开市场准入,结果必然仍是少数几家平台企业形成市场垄断。[34]因为尽管规模经济不同于经济规模,但是只要规模经济的效应足够强大,就可以产生足以满足整个市场需求的经济规模。从银行卡组织的品牌卡境内交易额看,维萨和运通以70%的市场份额在美国市场呈寡头垄断格局,[35]银联是我国境内唯一运营商垄断国内银行卡清算市场,世界银行卡清算市场也是高度寡占的市场结构。与其他一些国家和地区的银行卡组织在国际巨头挤压下难以发展或迅速消亡不同,银联成立之时,我国银行卡清算市场尚未对外开放,从而为银联的发展壮大并逐渐国际化留足了时间和空间。这也从一个侧面说明当时产业政策的正确性。

   第三,银行卡支付转接标准体系是重要竞争力指标并涉及主权安全。从传统经济到网络经济,技术垄断竞争力是企业、产业和国家维护其全球产业链分工地位的根本所在,技术标准成为企业国际竞争力的决定性因素。跨国公司通过其先进核心技术的优势和垄断性利用,进行技术封锁,获取垄断利润。若放任其发展,一旦跨国公司掌握了我国关键产业发展的主动权,势必危及相关产业安全与国家战略利益。由于技术垄断优势决定着资源配置及市场份额,网络经济“强者恒强、弱者更弱”的竞争效果会增强技术垄断企业的市场垄断程度。美国对俄罗斯的制裁殃及民众的银行卡支付一事表明,是否拥有本国的银行卡清算组织及其标准化的技术和体系,直接关系国家的经济安全、金融安全和主权,这些已超越市场竞争和单个企业的品牌与知识产权问题,而内化成为国家主权的一项要素。

   (二)维持银行卡清算产业寡头垄断的市场结构具有合理性

在国内出现第二家银行卡清算机构前,银联代表了我国在该产业中的国际竞争力,现有市场规模和产业结构能够满足国内消费和国际竞争的需求。第三方支付发展了起来,银行卡组织也在向综合性支付服务提供商转型,发展为“各类平台的平台”,一方面,银行卡组织客户正从传统的发卡机构和收单机构向持卡人和商户延伸,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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