张晓华 胡晓 祁悦:气候变化国际谈判中“基础四国”机制的作用和影响

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2016-04-22 10:49:11

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张晓华   胡晓   祁悦  

   “基础四国”机制的由来

   “基础四国”(The BASIC Countries)是由巴西(Brazil)、南非(South Africa)、印度(India)和中国(China)四个主要发展中国家组成的《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)下的谈判集团,取四国英文名首字母拼成的单词“BASIC”(意为“基础的”)为名。“基础四国”机制于2009年11月28日联合国气候变化谈判哥本哈根会议召开前夕,在中国的倡议和推动下形成。①自此之后,四国每季度轮流在本国主持召开气候变化部长级会议,就气候变化相关重点议题、发展中国家的关切进行讨论和立场协调,迄今已召开了17次“基础四国”气候变化部长级会议。通过这一有效的协调机制,四国在历次气候变化国际谈判协调会和缔约方大会期间以“基础四国”名义进行统一发声,已对谈判进程产生了重大影响,成为“七十七国集团+中国”中一股不容小觑的代表性力量。

   作为世界主要新兴经济体,四国在发展中国家和全球政治经济事务中都有举足轻重的地位和影响。气候变化谈判中“基础四国”机制的形成标志着面对发达国家主导国际体系的现状,发展中大国开始有意识地团结、协调并坚持自身立场,以维护广大发展中国家利益,这对现有气候变化全球治理而言是一个新变量。随着2015年“新协议”②达成日期的临近,德班平台下气候变化谈判开始进入最终决定期,“基础四国”在“2015协议”谈判和2020年后气候变化全球治理新格局中的利益、立场和作用在气候变化谈判和国际关系体系中显得尤为重要。

   “基础四国”的主要关切和基本立场

   “基础四国”在地理上相隔遥远,文化上存在巨大差异,却为何能够就气候变化问题建立这样一个有效的协调机制呢?其根本原因在于四国国情相似,并在气候变化问题上具有共同的关切和利益诉求。

   一是作为新兴的发展中大国,“基础四国”实现可持续发展仍面临诸多问题。冷战结束后,四国经济发展迅速,在国际社会备受瞩目,中国、印度和巴西经济总量都已跻身世界十强。然而,由于四国人口基数大,各项人均经济发展指数仍与发达国家存在显著差距。例如,2009年,四国中人均GDP最高的巴西,其水平也仅相当于发达国家的五分之一左右,而印度的人均GDP仅相当于发达国家水平的3%;甚至,四国人均GDP与哥伦比亚、卡塔尔、新加坡等发展中国家也有相当大的差距。③此外,四国仍有相当比例的人口处于本国划定的贫困线以下,其中印度的贫困人口更是高达3亿。④这些相似性使得“基础四国”逐渐成为国际社会中一个新的“阶层”。

   二是作为区域大国,四国都希望成为各区域发展中国家的代表。随着经济的飞速发展,这些国家在地区事务中发挥更大影响力的诉求日趋强烈,希望能够作为区域领袖代表其他发展中国家发声,在国际上争取话语权。但是这些诉求都面临着发达国家传统势力的挤压,这使“基础四国”地域间隔遥远并未成为一种障碍,反而进一步增加了各国对各自身份的认同感,成为强化“基础四国”机制的重要因素。

   三是四国在气候变化问题上都面临来自发达国家的压力。发达国家完成工业化之后,其温室气体排放基本处于稳定并呈逐步下降的趋势。但随着经济的发展,四国的排放增长呈加速趋势,其面临排放空间约束的挑战日益严峻。尽管四国能源构成和排放源不尽相同,但未来排放总量将不断上升,都将面对来自发达国家的共同压力。目前的国际体系是在西方发达国家的主导下形成的,作为现代国际体系的“后来者”,“基础四国”等发展中国家的利益不能被充分考虑。这一因素使“基础四国”在气候变化问题上自然走到了一起。

   四是发展中国家的诉求开始发生分化,必然形成次级集团。在国际问题上,“七十七国集团+中国”作为发展中国家的广泛代表,一直致力于维护广大发展中国家的利益。然而近年来,各个发展中国家的利益诉求发生了变化,也不断形成了代表各自利益的新群体,如小岛屿发展中国家集团、最不发达国家集团、非洲国家集团等等。这些小国集团的出现更加凸显了面临相似挑战和拥有共同利益诉求的“基础四国”,在一定程度上促成了“基础四国”机制的出现。⑤

   这些相似性和客观因素使“基础四国”在气候变化问题上对于维护现有《公约》体制和广大发展中国家团结的立场更为坚定,也因此和力图在气候变化问题上向发展中国家转嫁责任的发达国家形成了某种程度的对立。“基础四国”在2009年年底一成立便成为了“七十七国集团+中国”的支柱力量,其共同的立场主要体现在以下几个方面:在《联合国气候变化框架公约》的体制内,坚持公平和“共同但有区别的责任”原则,严格遵循联合国的议事规则和相关谈判授权;坚持发达国家应率先采取行动,切实履行《京都议定书》的承诺,承担绝对量化减排义务,发展中国家在可持续发展的框架内开展适合本国国情的减排行动;⑥发达国家要切实落实为发展中国家提供资金、技术和能力建设支持的承诺,支持发展中国家在获得支持的前提下开展符合本国可持续发展需求的减排行动;坚定支持“七十七国集团+中国”,共同维护广大发展中国家的集体利益。

   “基础四国”机制在“新协议”谈判中面临的挑战

   目前,“2015协议”的谈判已进入快车道,各方都在为新协议提出设计方案。但回顾2000年以来的谈判历程,我们可以很清晰地发现,《京都议定书》之后每一轮谈判,发达国家的主要目标都是打破目前《公约》对发达国家和发展中国家的一般性区分,以进一步转嫁减排责任;而另一方面,发展中国家则尽力维护以“共同但有区别的责任”原则为基础的“两分法”。此次“2015协议”谈判也不例外。各方最核心的分歧正是集中在如何体现各国的区分,以及如何理解“共同但有区别的责任”。客观反映发展中国家责任和能力的变化以及由此带来的区别是解决“2015协议”所有问题的关键。占据全球人口和排放量三分之一的“基础四国”成为了矛盾的焦点。因此,“基础四国”的一举一动都将成为“2015协议”谈判的重要决定因素。

   目前,各方对“2015协议”的结构和内容均有不同诉求。欧盟强调“自上而下”的减排机制,各国承担相应减排义务,并设定定期审评机制以确保全球减排努力能够符合将全球温升控制在2℃以内的全球目标。美国认为应由各国“自下而上”自主提出减排贡献,不应设立任何强制性减排目标,并牢牢紧盯中印等排放大国。美欧诉求虽有不同,但都旨在消除发达国家和发展中国家的区别。发展中国家阵营中,小岛国和最不发达国家受气候变化不利影响最为严重,因此呼吁主要排放大国均要承担减排义务。在此情况下,“基础四国”作为发展中国家代表和“七十七国集团+中国”内部的核心力量,必须团结广大发展中国家,表达共同的利益诉求,避免“2015协议”由发达国家主导并对发展中国家未来排放空间形成过度的限制,才能更好地维护自身利益。因此,“基础四国”在扮演重要角色的同时,也面临着巨大的挑战。

   一是要提出能够与欧美相抗衡的具体解决思路。无论是欧盟提出的“承诺加审评”模式还是美国以“国家自主贡献”为主的“2015协议”框架都有其合理性,并逐渐被各方所接受,成为“2015协议”的主流共识。对于“基础四国”而言,在坚持《公约》框架,维持发达国家和发展中国家基本区分的前提下,应该看到发展中国家内部差异的存在,以及以“基础四国”为代表的新兴经济体的能力提高,不能一直停留在坚持原则和重申立场上,需要更加理性地提出建设性的、相对具体的解决方案。

   二是要妥善面对和处理发展中国家内部的分化。“七十七国集团+中国”内部的分化在哥本哈根会议前开始表面化。“基础四国”与其他发展中国家之间的矛盾也开始显现。2009年哥本哈根会议时,由于“基础四国”在最后关头曾与美国联手促成《哥本哈根协议》,被不少较小的发展中国家看成是大国意志的强加。诸多发展中小国在对《公约》下谈判公平性和程序性产生微词的同时,对“基础四国”的不信任也趋于表面化。如何在维护自身利益的同时不失去广大发展中国家的战略依托,将是“基础四国”在未来谈判中所面临的一大挑战。

   三是如何看待和处理四国内部的立场差异。“基础四国”机制本身具有一定松散性,且在各国利益诉求方面存在差异。对于“基础四国”谈判集团的性质,国际社会一直存在争议。一种观点认为,“基础四国”是一个新型联盟,是“七十七国集团+中国”内部强有力的子集团,四国对《京都议定书》第二承诺期发达国家义务的明确要求及其历史责任的认定是四国立场一致的基础。⑦而更多的看法则是,“基础四国”仅是一个松散的“政治结社”(political association),⑧而非一个“紧密的谈判集团”(tight negotiating bloc)。⑨尽管四国部长每年定期举办会议并发表联合声明,但声明内容多以重复各项原则为主,鲜有实质性合作成果,侧面反映出四国在统一立场上所面临的困难。在“2015协议”形式、各国义务等诸多谈判的关键问题上,四国各自立场开始出现明显不同,出现“松散化”的发展趋势。

   在“基础四国”中,中国和印度两个排放大国立场较为一致,而巴西和南非在谈判模式、2020年后减排目标等关键问题上与其他两国存在分歧。巴、南两国并不坚持在谈判中严格区分发达国家和发展中国家,认为可以达成对所有缔约方具有法律约束力的2020年后减排目标。这种立场是由巴、南两国在气候变化问题上的特殊国情所导致的。如巴西,能源结构以可再生能源为主,60%以上的排放来自土地和森林部门,人均GDP在四国中位列前茅。因此,巴西面临的减排压力相对较小,在气候变化国际谈判中,主要诉求是通过维护发展中国家整体利益,增强本国在发展中国家和全球的话语权。巴西对发达国家和发展中国家的区分更多是道义上的支持,而非其实质利益上的核心关切。南非人口和经济规模在四国中最小,能耗和排放规模也相对较小。根据UNFCCC官方网站的数据,不考虑土地部门,南非的温室气体排放量约为巴西的一半,印度的四分之一,不到中国排放量的十分之一。因此,在国际层面,南非承担减排义务的压力更小。南非参加气候变化国际谈判与其以“非洲复兴”为指导思想的整体外交战略密切相关。南非谋求在国际事务中的话语权和大国地位,既立足于非洲这个大后方,也特别积极地寻求发达国家的支持。这也就导致南非在气候变化国际谈判中,不仅时刻以非洲国家集团的利益为最主要考虑,也与以欧盟为代表的发达国家立场相近,即希望在2020年后建立一个“自上而下”的减排机制,且每个国家(发达国家和发展中国家)都要承担有法律约束力的减排义务。随着“2015协议”谈判的具体化,这些分歧不断表面化。如何在内部求同存异是“基础四国”面临的最为根本和严峻的挑战。

   对“基础四国”机制的展望

   虽然“基础四国”机制面临着诸多挑战,但基于国情、利益诉求的相似性和共同面对的压力,“基础四国”机制仍将继续下去。为了使该机制能够更好地发展下去并发挥更大的作用,“基础四国”还需要在实践过程中不断完善和加强。

   未来,四国应进一步拓宽在气候变化领域的合作,从谈判立场的协调逐步扩展到务实合作。尽管“基础四国”在谈判进程中不断要求发达国家率先行动,但实际上四国都已经采取了大量务实的应对气候变化的行动。相似的国情和发展阶段意味着“基础四国”在应对气候变化行动上面临同样的困难,但也有大量的经验可以分享。因此,“基础四国”机制在协调立场的同时应该进一步加强务实合作,这也有助于各国增进相互了解,促进在谈判中寻找和建立更多共同的立场。

同时,“基础四国”在气候变化国际谈判中应坚持“以我为主”,提出务实的应对气候变化的理念,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》(京)2014年9期

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