马俊达 李文静:论政府购买服务的社会治理功能及其实现路径

选择字号:   本文共阅读 654 次 更新时间:2016-04-08 09:33:42

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马俊达   李文静  
家庭、社区、社会组织、企业组织等社会主体需要担当应有责任,发挥应有作用。

   基于社会服务的部分去商品性,市场私有资源和家庭私人资源在社会领域的投入动力、途径与规模有限。加之家庭小型化、家族的形态逐渐消失、迁徙流动的频繁、“宅”的生活方式延展,亲朋好友等非正式资源的自助互助越来越受限,尤其在收入维持、健康、教育、住房之外的个人社会服务方面更容易表现无助。因此,需要依赖公共财政的投入、带动和示范,带动与之合作、配套、效仿的社会资源和力量参与,重点开展为老年人、残疾人、儿童等特殊群体的社区照顾和权益保障,做大做好社会服务的“蛋糕”。在这方面,撬动“购买服务”这一杠杆,释放履行基本公共服务职能的财政资源,吸引社会组织等力量参与社会服务,提供大量专业化、职业化、精细化、柔性化服务,并引导有条件的事业单位自发转为社会组织,进一步丰富社会服务的资源,提升社会服务的质量,形成社会服务规模效益和社会治理合理格局,显得尤为迫切。

   (二)加强社会规制的功能

   社会治理通常包括社会性服务和社会性规制两大类产品[5]。而与社会规制直接关联的社会冲突、社会风险不同于经济风险,具有高发性、并发性、集聚性、无直接利益性、参与群体多面性等特征。社会冲突可以分为“高频率、低强度冲突”与“低频率、高强度冲突”两类,如果社会矛盾能通过理性协商来缓解,则可以“高频率、低强度互动”地缓和社会冲突的烈度。反之,如果不能通过“高频率、低强度的爆发”方式化整为零地解决,那么,则有可能通过“积零为整”方式发泄,社会面临“低频率、高强度”爆发的危机与困境。[6]

   因此,社会治理要避免走过去社会管制、“花钱买稳定”的老路,不能简单地运用功利主义、拖延遮盖等方式处理问题,而应从解决、预防和发展的角度,重视通过购买服务等方式,引入专业化、职业化的社会工作制度,面向分散化、原子化、个性化的城乡社区居民,开展更多更有效的心理干预、矛盾调处、权益保障、社区建设等工作,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障;面向刑满释放人员、司法矫治人员、吸毒禁毒人员、流浪乞讨人员、精神病患人员、艾滋病患人员等特殊人群进行专业心理疏导和矫治,帮助他们筹集社会资源,修复社会功能,自觉回归社会。同时,针对一些境外组织开展境内渗透,一些敏感人员自发组团结社,善于以机构应对机构、以项目应对项目,通过政府购买的扶持性政策、选择性目录、竞争性举措,拓宽主流组织运行空间,挤出非法组织生存空间,进而维护社会秩序、净化社会环境、促进社会和谐。

   (三)培育社会组织的功能

   从某种意义上看,西方推崇的社会治理架构是结果,不是过程。构建社会治理体制,不能颠倒因果关系,忽视对这个制度本身的社会结构、各类支撑要素的培育。社会组织作为社会治理的目标、手段和内容,以及各类社会主体开展结社与团结的必然形式,放开对其准入、加强对其培育是加快社会治理的应有之意。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确,行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接向民政部门依法申请登记。党的十八届三中全会明确,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。未来几年,社会组织登记量将会较快增长。

   但是,登记不是目的,反哺经济社会发展、发挥正能量才是主旨。当前,部分行政性社会组织“当优不优”,无法满足日益多元的社会需求;部分垄断性社会组织“当让不让”,没有发挥应有之意;部分服务性社会组织“当活不活”,为民服务模式尚需重构。要让越来越多的社会组织悉尽其才,不能“只管生,不管养”,也不能“宁错杀,勿遗漏”,必须在开辟渠道、传输资源、优化环境等方面多下功夫。境内外实践充分证明,政府对社会组织的资源输送与项目扶持,具有明显的倍增和带动效应。这就需要我们坚定方向,充分利用政府购买服务这一平台,既“输血”,又“造血”,分类梳理没身份、没条件、没能力、没意愿、没好意干的社会组织,将原本抓准入和退出“两头”的程序管理,转为抓项目指导、日常监管和优胜劣汰的过程管理,推动社会组织与管理机关更好形影相随,推动社会组织能力提升和作用更好发挥,共同提升社会治理水平和效果。

  

四、依托政府购买服务建立“委托代理-互容共进”的社会治理模式

   当前,社会治理领域的改革是继市场治理领域改革之后的新一轮改革,涉及理念与思维的碰撞和争鸣。在社会服务领域,引入政府购买服务这一模式,需要吸纳国内外先进经验和做法,创新理念,走出中国特色之路。

   (一)探索建立委托代理的操作模式

   公共部门与社会组织都是社会治理的参与主体,彼此可通过政府购买服务项目紧密联系起来。从项目来源和权利义务角度看,双方可构成委托和代理的关系。经济学上的委托代理理论主要研究信息不对称条件下委托人如何设计最佳机制、最优契约激励和规制代理人,政府购买服务亦可如此。

   首先,建立健全需求瞄准机制。依托政府采购法律与预算管理制度,聚焦基本公共服务,以建立健全购买服务目录为核心,做好需求调查、主题凝练和目录编制。在操作上,建议既要把握党委政府工作重心、部门工作重点和年度预算盘子,摸清“由上到下”需求,也要重视社区调查、群众走访和社会组织项目建议征求,摸清“由下到上”需求;既要根据财力确定购买科目和范围,做到“量体裁衣”,也要坚持救灾济贫扶老助幼先立,做到“雪中送炭”;既要履行“条”上职能,做实相关部门预算,也有发挥“块”上作用,鼓励以人群为线索打包设计项目;既要落实简政放权,尽量让渡空间,也要限定执法主体,杜绝“临时工”现象。

   其次,建立健全契约管理机制。政府购买服务的契约,不限于采购合同,既包括具有“要约”性质的规范文件、招标公告、项目指南和服务标准,也包括具有“承诺”性质的竞标标书、项目方案、组织章程和服务承诺。在操作上,建议服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都应有所章法并按章行事。尤其要加强竞争性集中采购,以公开招标为原则,以邀请招标、竞争性谈判为例外,对只能从唯一方购买的,应向社会公示并无异议后,方可采取单一来源方式;加强量化约束,及时与中标机构订立合同,明确服务范围、区域、数量、质量及服务期限、支付方式、违约责任,合理安排相关强制条款和例外条款;加强社会参与,建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,及时对服务项目进行中期评估和结项验收。

   再次,建立健全资源传输机制。社会组织承接服务项目获得的资源形式,既有财政资金划拨,也会有项目补贴、服务券支付、活动场地与设施提供等公共资源,还可能涉及基金会资助、企业捐助、机构配套自筹等社会资源,甚至也有境外资助的可能。在购买服务资源提供上,建议推行分类管理,视具体情况,确立按人头还是按项目购买服务,明确公共资金(含彩票公益金)所占额度、配套资金要求和成本支出上限,并对合法注册基金会、企业捐赠予以鼓励,对境外资助予以备案,适时探索银行金融业对符合条件的社会组织予以融资支持的可能。推行价格管理,允许社会组织根据供求关系、价值规律形成服务产品的合理价格、收费标准与人员薪酬,促进服务资源优化配置。推行时序管理,把项目实施、服务提供和资源使用的节奏和幅度一致起来,做好财政监督与审计,避免“事没做完钱已用完”、“事已做完钱还没怎么用”等现象发生。推行质量管理,健全服务标准,完善服务记录,做好意见搜集与反馈。推行信息公开,承接服务的社会组织应及时面向社会公布年度项目执行情况、审记情况及相关会计信息。推行成果示范,加大对成效突出的案例宣传和项目示范,及时测算促进就业、反哺经济发展的贡献度,营造政府购买服务“花小钱办大事”的正面舆论。

   (二)探索建立互容共进的发展格局

   从实然角度看,中国的社会组织无论规模还是实力,与公共组织、经济组织都有数量级落差,短时间内尚无法以“第三部门”自居,也间接导致当前政府购买服务需求旺、合格供给少、竞争性举措和服务效果打折扣多等现实困境。从应然角度看,涉及政府通过购买服务促进相关组织发展,究竟是培养伙伴还是扶植对手的路线问题。因此,无论是为了提升购买服务的财政效能和社会效益,还是为了增强购买服务的治理意义与政治功能,都不能单纯地对社会组织“守株待兔”或“拔苗助长”,需要行之有效的基础铺垫、外围引导和环境营造,进而探索构建起新的政社关系与治理格局。

   首先,建立健全培育机制。通过完善管理体制、适当放宽准入条件和简化登记程序等措施,鼓励有志之士创办社会组织,尤其要鼓励创办民办社会工作服务机构,壮大一线社会服务力量。采取财政资助、落实税收优惠、提供办公场所等孵化培育方式,支持处于起步阶段、具有发展潜力的民办服务机构发展,尤其要鼓励大学生在这方面就业创业。引导社会组织完善内部治理结构,健全规章制度,加强管理服务队伍建设,提升资源整合、项目管理和服务水平,增强承接政府购买服务的能力,提高其社会公信力。

   其次,建立健全合作机制。坚持“美人之美、美美与共”的包容发展立场和善治立场,既给社会组织一定资源,也给社会组织相对空间,着力发展成为“伙伴”而非“伙计”或“掮客”关系。一方面,加快社会组织领域三部基本法规的修订和相关法律制度的制定,并立足简政放权、行业协会商会脱钩、政府购买服务、公益创投等具体行动,建立健全社会组织、社区建设、社会工作的“三社联动”机制,尊重和鼓励社会组织自行开展方案设计、项目实施、人员自律和案主自决,充分发挥社会组织在基层社会服务的主力作用、志愿服务的引领作用、公益慈善和社区团结的骨干作用,推动行业协会商会等“自上而下”组织由共益向公益转变,推动民办社工机构等“自下而上”组织由封闭向开放转变,影响和带动社会成员发挥公共精神、释放正能量。另一方面,加强对社会组织的专业督导和能力建设,引导素质良好的社会组织承担示范推广、人才培养、服务评估等延伸职能,搭建社会组织参与社会政策研究、试点、倡导与信息共享的平台,增加社会组织代表在参政议政、奖励褒扬中的名额与分量,畅通社会组织提供合理化、建设性意见建议的渠道,支持政府部门更好履职尽责,促进双方共同成长进步。

   再次,建立健全淘汰机制。随着购买服务的规模扩大和过程规范,将更多的社会组织放进来,有益于近距离、实打实地将监管落于日常,更好起到扫描识别、防微杜渐、去伪存真、及时纠错、以儆效尤的效果。在积极构建购买服务的法律监督、政府监管、社会监督、组织自律为一体的监管体系过程中,对操守不端的社会组织,可通过年检公示、等级评估、信用积分、末位淘汰、“黑名单”等方式,对其进行警示、帮教和惩戒;情节严重的,不再允许其及主要发起人参与购买服务项目,并依法处罚。

   (三)探索建立中国风格的价值体系

   社会治理及其参与主体的演进和发展与所在国家人文传统、经济基础、社会结构、制度体系密切相关。我国社会变革有着与西方不同的背景、目标和动力,社会组织发展有与西方不同的根基、使命和路径,社会治理中的执政党、政府、社会组织和人民群众的关系与联系也不尽相同。因此,借鉴和引进国外相关治理理论、理念、制度和方法,需要我们认真把握中国本土的国情社情民情及人文背景、价值追求,探索走出一条符合中国国情、获得广泛认同的社会治理模式。

   当前,中国特色社会治理模式构建的过程,也是构建现代文明秩序的过程。在正确对待不同利益主体多元价值、多元文化基础上,急需立足社会主义核心价值体系践行,建立起知行统一、体现特色的社会组织领域伦理规则与核心价值观,让业内人员认可和遵循,让业外人员放心和尊重,实现“以物役人”向“以文化人”转变和凝聚。其中,有一条值得探讨和提出,那就是在中国设立和发展社会组织,终极价值目标是为了增进社会福祉、服务人民群众、实现社会大同。这个追求理应成为评判相关是非的红线标准,也正是政府购买服务的终极价值和社会治理的核心追求所在。

  

   注释:

   [1] 关于社会福利的概念,有着不同的尺度和范围。上文中讲“市场经济的创造性客观支撑社会福利的拓展性”,所称“社会福利”是在中国语境下的针对孤儿、残疾人、孤寡老年人等特殊群体的补缺型福利。此处在国际语境下所称“社会福利”,是广义的社会福利,是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务,旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。

   [2] 参见Neil Gilbert、Paul Teeerl:《社会福利政策导论》,北京:华东理工大学出版社,2003,第4页。

   [3] 参见(英)鲍威尔主编:《理解福利混合经济》,北京:北京大学出版社2011年版,第5页。

   [4] 参见丰华琴:《从混合福利到公共治理--英国个人社会服务的源起与演变》,北京:中国社会科学出版社2010,第5-13页。

   [5] 参见何增科:《建立党政主导、多方参与、共有共享共建的新型社会治理体制》,《中国社会报》,2014-1-10,第5版。

   [6] 参见萧功秦:《超越左右激进主义——走出中国转型的困局》,杭州:浙江大学出版社,2012,第83页。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会建设》2015年第6期

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