严泉:南京临时参议院是如何开会的?

选择字号:   本文共阅读 176 次 更新时间:2016-03-28 14:14:21

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严泉 (进入专栏)  

   武昌起义爆发后,1912年1月1日中华民国南京临时政府成立,1月28日由独立各省选派代表组建的临时参议院举行开院式,史称“南京临时参议院”(以下简称参议院)。参议院存在时间不长,会期只有72天。规模也不大,共有45位参议员。南北统一后,临时政府于1912年4月迁往北京,参议院随即宣布休会,以后在北京重新集会,开始北京临时参议院会期。本文介绍的是在制度细节方面,当年的参议院是如何开会的。

   实际上,参议院对如何开会相当重视,成立后不久就制订了《参议院议事细则》。据此规则,在会议时间上,参议院实行周六与周日双休,周一到周五每天从上午9点到12点是正常会议时间,遇有紧急事件特别开会者,不在此限。议长必须在开会前拟好议事日程,由参议院秘书科提前印发给各议员。日程上所列出的议案,当天不能议决的,可以在下次继续讨论。如果在当天议程之外需要议决紧急事件,必须有5名以上议员的提议或者是议长认为有必要时,才可以提前开议。会议出席人数的规定是必须有半数以上的议员出席,才可以正式开会。

   参议院会议的主要内容是立法审议,这是指议员对列入议事日程的法律草案进行正式的审查和辩论。关于法律、财政及重大议案的立法讨论程序,参议院采用三读会的形式。第一读会在议长将议案通知各议员后第三天举行。在第一读会上,提议人或者他的委托代表应该说明议案的要旨,并解答议员的疑问。凡是政府提出的议案,在经过第一读会后,必须交付参议院审查会审查。等到审查会提出审查报告后,再召开全院会议讨论,并议决是否召开第二读会。凡是议员提出的议案,则由到会议员在第一读会上讨论大纲,并当场议决是否召开第二读会。其他一般议案,如果多数议员认为应该合并读会次数,可以合并或省略之。

      参议院审查会包括财政、法律、外交与请愿4个委员会,其职责是审查政府提交的议案,由审查员组成。审查会开会时间由审查长决定。审查会不可以在参议院开会时间内开会,但得到院会许可者例外。审查会有超过半数的审查员到会就可以开议,表决时如果到会审查员半数同意即为通过。审查会开会时,议长、副议长、议员和政府委员可以到会陈述意见或提出意见书。审查会可以请求议长向政府部门调取关于审查事件的文件。审查会审查结束,应该准备报告书,交议长通知各议员。

   在第二读会上,由议员逐条讨论议案内容,并进行表决。第二读会结束以后,议长必须将议案交付审查会,由其修正条款和字句。第三读会召开的时间,或是与第二读会间隔两天,或是间隔一天,这由议员投票决定。第三读会的任务,则是正式表决全案。在讨论时只能涉及文字更正,或是发现其中前后矛盾,以及与他法律相抵触的内容,除此之外,条文内容不得提议修改。

   参议员在开会发言时,议事细则规定凡是未出席的议员不得反对未出席时所议决的议案。议员对于议事日程所列的议案,准备发表意见时,必须提前将座位号以及反对或赞成的意向报告于议长,由议长依据报告的次序,指令反对者与赞成者交替发言。讨论涉及议事日程以外的议题,议长必须制止。议员必须站在议场演坛上发言,但是极简单的发言经过议长许可者例外。讨论时除质疑或答问、原提议人解释自己议案的宗旨、审查会报告人说明报告用意的情况以外,无论何人不得对于同一议题有二次以上之发言。

   在议员发言全部结束后,议长可以宣告讨论终局,进入表决阶段。表决方法分为举手、起立、投票三种。在表决前,议长先将两种意见相左的讨论结果公布于众,之后无论何人不能再就该议题发言。然后议长先让赞成者表决,反对者后表决,表决以多数同意为准,没有规定议员可以弃权。议长平时不参加议案表决,只有当出现平局时,议长才有可以投票。

      为维护会议秩序,议事细则还规定,开会时,议员必须在揺铃后10分钟以内一齐到会,由正门进入议场签到。议事时不得阅读报纸及书籍,不得哗笑或发赞成、反对之声。议场内不得吸烟、食物及携带危险物。凡是议员在议场上有紊乱秩序者,议长可以命令其停止其发言或让其退出会场。此外,议员如果有连续缺席至5次者,每月请假超过5天者,都会受到不同程度的惩罚。

   从整体上来说,《参议院议事细则》初具现代议会的会议制度雏形,但是也存在一些问题与不足,如在细则中忽略了对议员发言时间、每天发言次数、投票规则、第二读会与第一读会间隔时间等细节条款的制定。于是议员可以通过故意长时间发言来阻挠议事、经常缺席致使参议院无法凑足法定人数而宣布休会等现象就不可避免地发生了。与同时代美国国会的委员会制度相比较,南京临时参议院委员会数目少,仅设有4个审查委员会,而同时期的美国国会共有46个委员会。委员会数目过少,使参议院无法承担繁重的立法工作,从而影响了工作效率,降低了参议院的立法功能。

   关于议事细则的实际执行情况,有学者认为“南京临时参议院法律案的审议,较好地遵行了这一规定。”除否决案外,议案均在第二读会上经过逐条讨论、修改。而且绝大多数法律案在第三读会时文字上均有所修正。例如在《中华民国临时约法草案》第46条进行第二读会时,“公议本条下应增一条,其条为‘国务员受参议院弹劾后,大总统应免其职,但得交参议院复议一次。’主席用举手表决法,以十七人举手多数可决。”而在第6条进行第三读会时,“议决原第六条第一项‘监禁’改为‘拘禁’,第二项‘及’改为‘或’,余仍原文。主席用起立表决法,以二十八人起立多数可决。”

   不过,为提高议事效率,参议院对二、三读会间隔天数的规定却有所违反,在26件经过三读议决的法律案中,仅有3件是完全按照规定办理,其余23件法律案中,有20件是在第二读会后即连开第三读会议决。3件是在第二读会后的第二天即开第三读会。尽管参议院的议事细则内容与实际执行时仍然不完美,但是作为中国历史上第一个共和制代议机构,参议院在立法制度上的实践,仍然为后人留下了一笔宝贵的历史遗产。

      

   (收录于《历史变迁的制度透视》,新星出版社2015年版)

  

  

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本文责编:陈冬冬
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