亨廷顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》第五章

选择字号:   本文共阅读 907 次 更新时间:2016-03-28 11:23:27

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亨廷顿  

   第五章 持久

   第一节 巩固权力及其问题

   甲国的民主改革派取得了权力,并开始对该国的政治体制进行改造。乙国的保守独裁者登上了一架美国空军的喷气式客机出走流亡,使得这个国家的人民大快人心,以前反对派中的温和的民主派现在面临着治理国家的挑战。丙国的政府和反对派的改革人士也许会牺牲其选民的眼前利益,并就新的民主体制的基本内容取得一致意见。多年来这三个国家终于第一次自由而公平地选举产生了一个民选的政府。

   下一步怎么办呢?新的民主体制面临什么问题呢?民主政治能持续下去吗?新体制是巩固起来还是崩溃垮台?在第一次回潮和第二次回潮中,20多个已经建立起民主政治体制的国家回归到威权政体。在七十年代到八十年代,有30个已转型到民主的国家有可能回到某种形式的威权主义吗?在八十年代,非洲出现了两次复辟:一次是在1984年的尼日利亚,一次是在1989年的苏丹。这两起复辟仅仅是特殊的例外,还是新的民主政府即将普遍垮台的第一个前兆呢?

   关于未来的推测很少能够说明问题;关于未来的预测则常常令人窘困。前几章中我考察了第三波民主化的内容、原因和方式。在这一章中,我将继续运用这种经验研究的方法分析:1.新型民主国家在转型过程中面临的两个主要问题;2.在建立民主政治制度和民主政治文化中涉及到的步骤;3.可能会影响到民主巩固可行性的因素。

   处在发展和巩固其新民主政治体制过程中的国家,可能会碰到三种类型的问题。转型问题(transition problems)直接产生于从威权主义向民主政权转型的变革现象。它们包括建立新的宪政和选举制度的问题、肃清威权政权的官僚,并用亲民主人士来取代、废除或修改不适合民主政治的法律,废除或完全改变威权统治机构,诸如秘密警察,以及在以前的一党制国家还要把政党与政府在财产、职能和人事上区分开来。许多国家在转型过程中面临的两个最关键的问题是:1.如何对待以前的威权官僚,他们曾经悍然践踏人权,即“虐待者的难题(the torturerproblem)”;2.如何减少军队对政治的介入以及建立以职业制为基础的文武关系,即“执政官的难题(thepraetorian problem)”。

   第二类问题也许可以被称作情境问题上(cotextualProblems)。这些问题产生于该社会的性质及经济、文化和历史,而且在某种程度上是这个国家所特有的,与其政体无关。威权统治者通常解决不了这些问题,而且,民主统治者十有八九也解决不了这些问题。由于这些问题是个别国家所特有的,不是转型过程中的普遍现象,所以这些问题因国家而异。不过,在第三波中普遍出现一些问题,包括叛乱、社会冲突、对抗、贫困、社会经济不平等、通货膨胀、外债、低经济增长率等。评论家们常常强调这些问题对新民主国家的巩固构成威胁。不过,事实上,除低水平的经济发展外,一个国家情境问题的多寡和严重性似乎与巩固民主的成败关系并不十分密切。

   最后,随着新民主国家得到巩固,而且取得了一定程度的稳定,它们就会面临着体制问题(systemic problems),这些问题产生于民主体制的运作。威权政治体制所碰到的难题主要来自其特有的性质,诸如:决策权过分集中、反馈机制不足、过分依赖政绩合法性等。其它问题则似乎是民主政治所特有的,如各种社会力量僵持不下、难以作出决策、蛊惑宣传容易得手,以及既得经济利益者暗中操纵等。传统的民全国家已经碰到了这些问题,新的第三波民主国家大概也难以免除这些问题。图5.1提供了这三类问题出现的时间。

   在本章的下面几节中,我将讨论由虐待者和士兵所构成的问题,然后再探讨情境性问题在巩固过程中所起的作用。我将不花费精力去分析民主政治的运作所产生的体制问题。因为这些问题在某种意义上是在民主政权巩固之后才出现的现象。

   第二节 虐待者的难题:法办与惩治,还是宽恕与遗忘

   除其他事项外,新的民主政权必须决定如何处置威权体制的象征、信条、组织、法律、文官和领袖。在这些问题之下,常常隐含着一些根本性的问题,如国家的认同和政治合法性。有关前政权的官员所犯下的罪行是一个十分普遍的问题。交替上台的民主政府常常利用机会来揭发或惩罚其前任政府的官员的不称职、腐败或欺诈行为。取代威权政府的民主政府面临着一个更为严重的、更容易被情绪化的,而且政治上更为敏感的问题,即民主政府如何处理对普遍违反人权的指控,如暗杀、绑架、虐待、强奸或不加审判的监禁等由前威权政权官员所犯下的罪行?是法办与惩治合适,还是宽恕与遗忘妥当?

   七十年代和八十年代的威权政权为这一问题的出现提供了充足的理由。在军人统治的岁月里,即约有9,000名阿根廷人失踪了,大概被安全部队所暗杀,以及许多其他人被绑架、折磨。在乌拉圭的军人统治岁月里,根据一项估计,其政治犯的比例雄居世界各国之首。大约每50个乌拉圭人就有一人因为某种原因而被拘禁,许多人受到虐待。大约有200人失踪,或是在拘禁中遇害。在希腊,那些受到折磨或虐待的人数显然达数百名之多。在智利,大约有800名平民在1973年的政变期间或稍后被杀,另外有1,200人在以后的岁月里被杀。当1979年宣布大赦时,大约有7,000名政治犯被释放出狱。齐奥塞斯库政权也侵犯了数以千计的罗马尼亚人的基本人权。中美洲左翼和右翼的独裁者都以同样极其残忍的方式来对待他们的人民,特别是少数民族。即使在巴西,从1966年到1975年之间,大约有81名平民遇害,大约有45人在与城市游击队的战争中失踪。反对特定个人的行动也不时地被当作对示威者采取大规模暴力行动的补充,诸如在韩国的光州和希腊的理工学院的屠杀事件。

   二十世纪末威权政权的这些行动迥异于以前的威权政权。它们的行为之所以在其社会中成为一个中心问题,很大程度上是因为在七十年代末对人权问题的关注在全球范围内日益受到重视。这表现在美国国会的人权立法中和许多人权组织的出现,诸如大赦国际、自由之家、美洲观察、与欧安会相关的组织和国际人权组织更为积极的角色,以及卡特政府有效地把人权推到了世界的议事日程上来。因此,一旦民主政府掌权,它们就不可能避免面对前政权所犯下的违反人权的行为,即使在他们社会中这种惩办的努力或许是史无前例的,通常也的确如此。

   人权的极端重要性反映在所提出之指控的性质当中。这些指控通常是针对以前的威权政府的官员的。希腊军政权的领袖们被指控发动政变,并被判犯有严重的叛国罪。不过,几乎在其他的每一个国家,这些指责与控告都涉及到谋杀、绑架、虐待个人等。在许多其他国家,威权体制的建立曾受到过民众广泛的拥护,因此,要起诉那些建立这一体制的人在政治上颇为令人难堪,而且难度很大。对人权的全球性关注把义愤不是集中在该政权的非法性上,而是集中在其官员的非法行为上。威权政治的官员们受到指控,不是因为他们扼杀了宪政民主,而是因为他们杀害了个别的民众。

   在那些发生过严重违反人权的国家,就民主政权应该采取的行动发生了重大的争议。有人认为,这些罪行的始作俑者必须受到法办和惩罚,因为:

   1.真理和正义要求这样做,继任的政权有道德义务来惩罚违反人道的万恶罪行。

   2. 法办是对受害者及其家庭所应尽的一项道德义务。

   3.民主建立在法律基础之上,其核心之一就是,不论是高级官员,或是军官,或是警官,都不得超越法律之上。正如一位乌拉圭法官在批评该国民主政府的大赦建议时说到,“民主不仅仅是言论自由,也不仅仅是举行选举的权利等,它是法治。没有法律的平等运用,民主就死亡了。现政府的举止就像一位被妻子欺骗了的丈夫,他知道真相,每个人都知道真相,但是他坚持认为万事如常,并每天祷告他不必被强迫去面对真相,因为他必须对这件事采取某种措施。”

   4.法办对阻止保安官员未来侵犯人权的行为。

   5.法办是建立民主体制生存能力的中心环节。如果军方和警察体制能够通过其政治影响或政变的威胁来阻止法办,民主事实上在这个国家就已经不存在了,这样建立民主的斗争就必须继续进行下去。

   6.法办是确保民主价值和规范至上性,以及鼓舞公众信赖这些价值和规范的必要步骤。“除非重大罪行受到调查和惩罚,否则,不会出现真正的信任,也不可能在一个社会中‘移植进’民主的规范;因此,民主也不会真正得到‘巩固’。”

   7.即使威权政权的多数罪行没有受到法办,至少有必要把这些罪行的程度和那些责任者的身份公之于众,并建立一个完备的和权威的公共档案。责任原则是民主政治的核心,责任性要求“说明真相”,并坚持“人民不必为更大的善作出牺牲;他们的苦难应该昭诸天下,而且国家及其官员造成这些苦难的责任必须得到澄清。”

   那些反对惩治的人提出了以下的反论:

   1.民主必须建立在和解基础之上,建立在社会中的主要团体把过去的分歧放在一边的基础之上。

   2.民主化的进程涉及到在各社会团体之间达成公开的或私下的谅解,即这种谅解不宣泄过去的私愤。

   3.在许多情况下,不论是反对派还是政府的军队都严重地违反过人权。对所有人进行大赦,为民主提供了一个远比试图去惩治一方、另一方或双方的努力而更为强大的基础。

   4.威权官吏的罪行在那时有其正当性,因为绝对有必要去镇压恐怖主义,打败游击队,为社会恢复法律和秩序,他们的行动在那时受到了公众的广泛支持。

   5.社会中的许多人或团体都参与了威权政权所犯下的罪行。哈维尔争辩道,“我们所有人都变得习惯于极权体制,把它当作一个永恒不变的事实,这样就有助于使极权体制永久化。换句话说,尽管程度各有不同,我们大家都为创立一个极权机器负有责任。我们中没有一个人只是其受害者;我们大家都应对此负责。”

   6.大赦是把民主建立在牢固基础之上的一个必要步骤。即使我们有充分的法律或道德理由去惩治那些人,这种理由也会在建立一个稳定民主这一道德律令面前瓦解。民主的巩固应该优先于对个人的惩罚。正如乌拉圭的桑格内蒂所说的:“若是一个国家的人权在今天已经得到保障,我们是去巩固这个国家国内的和平,还是去追求会危及这种和平的既往的正义,究竟哪一样更公正?”

   总之,上面就是第三波民主化国家中赞成和反对惩治威权罪行的论点。在现实中所发生的一切很少受到道德或法律方面考虑的影响。而实际的做法几乎完全是由民主化进程的性质以及是由在转型期间或转型以后的政治权力分配所决定的。最后,在第三波国家中,政治的运作瓦解了惩治、起诉或惩罚威权罪犯的努力。在少数几个国家,对个别人进行了即决判决(summny justice);几乎在所有的国家,并没有发生有效的惩治事件。在那些1990年前已经民主化的国家,只有在希腊有一大批威权政权的官员受到了实质性的审判和处罚。

   若是考虑到对这一问题曾有过激烈的政治辩论和强烈的情感因素,那么,对这一结果应如何加以解释呢?

首先,在1990年前实现民主化的国家中约有一半是在现行的威权政权的倡议和引导下进行变革的。这些领袖通常是民主改革派,他们在大多数情况下取代了以前的保守派领袖,而保守派领袖则显然不愿意因为他们可能犯的罪行而受到惩治。改革派需要获得保守派对民主化进程的默认,并向他们保证他们不会被未来的民主政权惩罚,这也是建立民主政权的必要条件。此外,改革者能够取代掌权的保守派的那种威权政权违反人权的行为没有那些保守派执掌权力、顽抗到底的政权违反人权的行为那么多,那么恶劣。因此,几乎主动进行向民主变革的威权政权都颁布大赦法令作为民主化进程的一部分。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:亨廷顿著,刘军宁译《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店,1998年版

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