严泉:辛亥革命时期临时参议员的产生

选择字号:   本文共阅读 244 次 更新时间:2016-03-25 20:46:20

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辛亥革命时期的民国临时参议院,是中国历史上第一个仿效西方的共和代议制立法机关。它成立于1912年1月28日,结束于1913年4月8日,历经南京与北京两个时期,前后存在近一年零三个月。

   有关民国临时参议院的立法运作与法制建设,近年来已有一些论著成果,其中代表性著作主要有张玉法《民国初年的国会:1912-1913》(台北中央研究院近代史研究所集刊,第13期),李学智《民国初年的法治思潮与法制建设-以国会立法活动为中心的考察》(中国社会科学出版社2004年版)等。但是关于临时参议员的产生分析,目前尚未有专文详细研究。

   一、南京临时参议院议员的产生

   1911年12月3日,各省都督府代表联合会议决通过《中华民国临时政府组织大纲》。关于立法机构的组成,组织大纲规定:“参议院以各省都督府所派之参议员组织之。”参议员的人数与产生方式,组织大纲要求“参议员每省以三人为限,其派遣方法,由各省都督府自定之。”①

   各省都督府代表联合会对选举参议员,组织参议院一事极为关注。该会在12月29日致电各省都督府,请尽快推派参议员,其标准是“参议员须精通政法及富经验者。”②孙中山在就任民国临时大总统后,也于1912年1月3日、18日两次通电各省,限各省所派参议员于1月28日以前到南京,组织参议院。

   安徽是第一个作出响应的省份。1912年1月4日,都督孙毓筠致电南京,称“皖省派定参议员赵丹。”③紧接着,福建、广东又分别选定三名参议员。④不过,广东随后认识到按照法国责任内阁制不相容惯例,行政官员不便兼任立法议员,于是又改派钱树芬、邱沧海(因病未到任),代替原先的王宠惠(时任外交总长)、薛仙舟(任职中央银行)。⑤其他各省派遣参议员的工作进展也非常迅速。至1月28日临时参议院开幕时,共有14省39人到院,实到议员约占应到议员总数的九成。⑥

   从表面上看,临时参议员产生的方式和清末资政院民选议员的选举颇为相似,即议员人选是由行政部门指定。但是两者还是有一定的区别。资政院民选议员选举由两个程序组成,第一步是“由谘议局议员互选若干人,”然后才是“呈请地方督抚,再由督抚遴选若干人送资政院。”⑦南京临时参议员的产生则是一步到位,直接由各省都督府派遣。

   在地方派遣参议员过程中,“江北争派参议员”风波喧嚣一时。江北都督府是在武昌起义爆发后不久成立的,治所在今江苏淮安地区。它和当时许多新独立省份的地方都督府一样,认为自己是一个已获南京临时政府承认的独立的新省份,自然有权选派三名代表江北的参议员。依据这一认识,都督蒋雁行(百里)即委派陈官宦等三人为参议员赴京。但是临时参议院仍以前清设置的省区为行政单位,并援引《临时政府组织大纲》第八条“每省以三人为限”,以“现江苏已由庄代都督委任三人”为由,断然否认江北参议员的代表资格。⑧显然临时参议院并不认为江北已经是一个脱离江苏的独立省份。尽管后来江北都督府、江北参事会一再向临时参议院表示抗议,但是临时参议院依然坚持原则不变,代表江苏的参议员是代理都督庄蕴宽指派的杨廷栋等3人。

   南京临时参议院议员的遴选工作,虽然迫于当时的形势,不得不一切从简。但是这种形式与内容都不具有选举性质的“选举”,无疑便得作为立法机构的南京临时参议院,在很大程度上丧失了民意基础和合法性,而这一点正是它在成为后不久遭受攻击的症结所在,从而引发临时参议院的改组。

   二、北京临时参议院议员的选举

   北京临时参议院议员的选举缘起于1912年3月12日湖北省议会的通电。该电声称南京临时参议院是由各省军政府委员组成,不能作为人民的代表机关,因此主张各省议会于3月底以前另行选举参议员,组织临时中央议会。⑨

   湖北省议会另立临时国会的主张,得到苏、皖、粤、浙、闽、吉、奉、直、豫、晋等省的支持。⑩临时参议院迅即作出反应。它一方面驳斥了湖北省议会的提议,反对另立国会。另一方面在参议员产生方式上作出妥协,表示“至于参议员,本应依约法选派。规定选派方法,权在各省,或民选,或公选,一惟各省自定。” 3月20日,临时参议院又通电各省,声明愿意通过“民选方式”,重新改选议员,“仅可按照临时约法第十八条规定,选派五人之数,尽由民选,选定后即可陆续来院,与各该省前派之参议员实行交替。” ⑾

   如以上电文所述,第二次选举的法律依据是临时约法第十八条,“参议员,每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人,青海选派一人。其选派方法,由各地方自定之。”议员人数定额为126名,代表全国22个行省,以及内、外蒙、西藏、青海等地方。本次选举时间颇长,从3月22日袁世凯通电各省区要求进行选举开始,实际历时三个多月。

   各省区选举参议员方式大致有以下三种情况。一是地方议会互选参议员。采取这种方法的有安徽、湖北、江苏、河南等省。⑿“互选”采用秘密投票的方式,整个选举过程不向外界公开。二是“公举”,即在社会各阶层中公开选举。这是一种由选民间接选举议员的做法。当时直隶省的参议员原本打算从前清谘议局议员中产生,后来为了遵照袁世凯要求各省先组织临时省议会,再选举参议员的电令,于是决定先由各州县公选议员组织临时省议会,再选举参议员。4月22日,临时省议会召开选举会,“当场举定员5人,计会外3员,本会2员。”⒀吉林也采用“公举”方式,从12团体中选出了5名参议员。⒁“公举”扩大了选举范围,使候选人更具有代表性,这种选举方式受到了舆论的好评。是年4月23日的《大公报》社评就指出:“参议员公举,此共和国之通例也。”即使一时难以实现直接选举,也应当由国民选出的代表间接公举。⒂三是两地选举。内外蒙古、青海议员11人,3人选自本土,其余8人从北京蒙古联合会选出。⒃

   与第一次选举相比,此次地方选举参议员斗争异常激烈。在安徽,各政党通电反对临时省议会秘密选举参议员的做法,认为“该议会以少数意见,闭门私选即朦称国民选举。”他们讥讽此次当选的参议员是“临时议会的代表。”⒄江西的选举风潮也非常引人瞩目。该省临时议会,“本是揉合新旧势力的过渡性事件,未经普选的合法程序,”⒅所以临时省议会从成立之初,地位就受到各种政治社会政治势力的挑战。在选举参议员时,恰好又发生了舞弊事件,于是激起公愤。江西各界,包括社会党、共进会、法学总会、自由党、南北洋校友会、法政学校、南昌府议会、商务总会等,一致反对临时议会的选举。⒆

   值得注意的是,不合理的选举方法或程序瑕疵,往往成为引发选举风波的导火索。这从皖赣两省选举风潮中不难看出。其实正如时人指出:“若仅由自署代表,或指派代表之少数人,把持武断,则谓之挟制可也,谓之拥立可也”,这样做实际上是一种“专制选举。”⒇

   三、临时参议院议员产生的特点与评价

   从南京临时参议员产生的方式来看,具有以下三个特点。一是临时参议员和各省都督府代表联合会代表存在着一定的继承关系。具体表现是参议员除新选派的议员外,还有原联合会代表充任的,以及新派遣的议员未到任由原联合会代表代理的。后二类情况主要涉及到省份有云南、贵州、陕西、四川、奉天、直隶、河南等7省,共有议员12人。21二是一些议员兼任重要的行政职务。如山西省参议员景耀月,四川省参议员熊成基和参议院全院委员长李肇甫,前者兼任教育部次长,后两人则为总统府秘书处秘书。22三是从严格意义上讲,通过都督府指派方式产生议员的方式并不是一种选举,它仅仅是一种行政任命。

   南京临时参议员基本上是由地方都督府指派的特点,虽然是当时特定的政治环境的产物。但它并不符合近代欧美民主国家立法机构产生的代议制原理。按照代议制原理,参议院作为代表地方的立法机构,议员必须是由地方议会选举或普选产生,否则便不具有代议制的性质,更无从谈起行使代表民意的立法权力。参议员的这种产生方式,在当时就遭到许多物议。如国民协会在上总统书中指出:“各省都督曾各派人员组织参事院,此盖行政上之代表,”该会极力主张“(参议院)宜由各省谘议局或府县会联合会公选三、四人为各省国民代表。”23《时报》的评论批评道:“南京参议院为各省都督府所派,本非人民公选,故诟病者至称之为都督府之差官,而所谓参议员者殊不足以副众望。”24

   与南京临时参议院议员产生的方式不同,北京临时参议院议员选举的特色则是非常显著。第一,和《临时政府大纲》中的“派遣”规定相比,这次《临时约法》采用了“选派”的作法,包含了选举和指派双重涵义,这意味着参议员既可以经选举产生,也可以受官府指派。就“选举”而言,虽然最多只能是一种间接选举,但也不失为一种进步。第二,选举机构发生变化。南京临时参议院议员产生完全由地方都督府主持,现在主要是以临时省议会为选举机关,负责选举事务。第三,议员仍有“旧派”和“新选”之分。在全部选出的122名参议员中,原先指派的参议员22人,约占总数18%。新当选的参议员100人,约占总数的82%。“新选”参议员占总数的五分之四强。25第四,各地选举方式多样,竞争激烈。

   辛亥革命时期的临时参议院议员的两次选举,总的来说是不成功的。代表各省区的临时参议员,虽说在当时的社会动荡激烈之际,不能由选民直接选举产生。但是也必须采取间接选举的公开方式,方才具有代议性质。行政指派、自身非普选产生的地方议会的“互选”,都是根本违背选举原则的。在当时,实质上是间接选举制的“公举”,原本是一种最实用和最切实可行的方式,可惜并未得到大多数省份的重视与采用。由此观之,即使和清末谘议局复式选举相比,26辛亥革命时期临时参议院议员选举制度的局限性与不公正性,也是昭然若揭。

  

   (发表于《历史档案》2013年第3期)

   ①  王世杰、钱端升,《比较宪法》,商务印书馆1999年版,第522页。

   ②  《民立报》,辛亥年11月12日,转引自张玉法《民国初年的国会,1912-1913》,《台北中央研究院近代史研究集刊》第13期,第88页,注13。

   ③ 《安庆孙都督电》,《公电》,《申报》1912年1月4日。不过,赵丹未到任,后改为常恒芳、凌毅。

   ④ 《福建都督电》,《公电》,《申报》1912年1月5日;《广东陈都督电》,《公电》,《申报》1912年1月6日。

   ⑤ 《广东都督电》,《公电》,《申报》1912年1月21日。

   ⑥  据张玉法统计,南京临时参议员共有18省45人。张玉法:《民国初年的国会,1912-1913》,第89页。

   ⑦  张玉法:《清季的立宪团体》,《台北中央研究院近代史研究所专刊》,第28期,第420页。

   ⑧  《公电》,《时报》,1912年1月26日。

   ⑨ 《鄂议会通告不认参议院》,《顺天时报》1912年3月22日。

   ⑩ 《鄂议会又催选举国会议员》,《申报》1912年3月18日。

⑾  孙曜编《中华民国史料》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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