严泉:宪政起步:筹备国会事务局与第一届国会选举

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2016-03-25 19:48:41

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严泉 (进入专栏)  

  

[摘要]第一届国会选举是民国初年政治转型的标志性事件。与以往研究者不同的是,本文主要关注的是国会选举的组织与管理过程。作为主持全国性选举的中央选举机构筹备国会事务局,虽然与当时发达的民主国家相比较,在制度建设方面还存在一定的差距,但是在当时的社会经济文化条件下,其选务工作还是比较有成效的。

   [关键词  筹备国会事务局;国会选举;选务运作

   [中图分类号]D693.2 [文献标识码]A

  

   第一届国会选举是民国初年政治转型的标志性事件。过去的相关研究主要集中在国会选举竞争、两院议员背景的分析与评价。[1]但是一个昭然若揭的事实是,作为现代中国第一次全国性的民意代表选举,整个选举过程耗时半年多,历经选民登记、初选举、复选举等重要阶段。不言而喻,国会选举的组织与管理其实对选举成功至关重要,其作用与意义不亚于选举本身,而这一点恰恰是以往研究者所忽略的。因此,本文主要关注的是第一届国会选举的组织与管理过程,作为主持全国性选举的中央选举机构筹备国会事务局,它为时半年多的选务运作则是本文主要研究内容。

   筹备国会事务局(以下简称事务局)是一个非常设性政府机构(国会成立时即行解散),成立于1912年8月,由内务总长领导,设在内务部内,负责议员选举、国会开会筹备等事项。事务局从成立开始,就面临繁重的选举组织与管理事务。在选前,主要是地方选务咨询、选举规章制订、选举日程安排等事务性工作。在选后,则需要处理投票程序争论、计票结果争议、选举诉讼等诸多棘手问题。通过对事务局日常事务工作的了解,可以帮助我们客观评估北京临时政府选务运作的绩效,以及对民初政治发展的影响与作用。

   一、选举资格审定与选民登记

   选民登记是选举中确认合格选民的法定程序。根据众议院议员选举法规定,选民资格审查与登记专门针对众议员初选举。在各省区进行选民登记过程中,必然要遭遇大量有关教育、职业等选举资格审定问题。对这些争议性问题的解决是事务局在众议员初选举投票前的主要工作之一。

   众议院议员选举法规定的选民教育资格主要有两条,一是在小学校以上毕业者,一是有与小学校以上毕业相当之资格者。这两条规定具体涵盖的范围常常引发争议。如广东省提出小学校以上毕业者,“系专指曾经立案之学校抑包含一切。”吉林省的疑问是“未毕业初等小学考入高等,或未毕业初高等考入中学者,是否可以考入时认为有小学校以上资格,抑或以须经过一学期者为准。”江苏省指出同等学力问题,即如何评定前清生员的教育资格。河南省询问小学以上毕业是否包括初等小学、初等农工商学堂、陆军小学、艺徒学堂、师范传习所、教育讲习科、法政简易科、巡警教练所、实业教员讲习所毕业在内。四川省特别提到教会学校毕业生资格认定难题,“外国教堂在内地所设学校,未经呈报行政官厅查核立案,此次学校毕业生应否援用小学校毕业资格准入选举。”[2]

   对这些问题,除一些需要参议院给予解释以外,其他问题事务局均及时作出答复。关于未毕业初等小学考入高等,或未毕业初高等考入中学者,事务局认为既系考入,可以承认有相当资格。[3]同等学力问题,事务局表示要等待临时参议院开会决定。[4]教会学校毕业生资格如何认定,事务局认为:“外国教堂在内地所设学校,无论曾否经行政官厅立案,但查该校课程,如果与本国官立公立各小学课程相等,则该校之毕业生,自应以有小学校毕业资格论。”[5]

   众议院议员选举法对职业资格有限制性规定,如现任行政司法官员等职业群体均不得有选举权与被选举权,但是现任官吏概念如何界定却让地方十分为难。

   浙江省询问各项征税人员是否算是现任官吏?四川省提出按照川省暂行官制,州县署内之各课,各道各县之视学,以及各署之科长科员,“无不由主管官厅委任而来。”这些事务官应否停止选举权?广西省询问:“现任行政官吏之解释,拟以各地方长官及各司局长官为限。其余概不以现任官吏论。但于当选后须令辞职。”湖北省提到官员辞职生效问题,“大总统任命之现任官,具书辞职是否但由该管官批准,抑应俟大总统批准?”在江苏省,则出现交通部视察员陶逊当选为参议院议员候补当选人事件,所以“至官吏被选为候补当选人,应否与议员同一制限。”[6]

   事务局认为:“各项征税人员,如系由该管官厅按照定章正式委任而有一定职守者,应以现任官吏论。如仅暂时延聘或雇佣襄办公务人员,不在此限。”[7]对于四川省一些主管官厅正式委任的事务官,事务局表示“自与延聘雇佣暂时襄办公务人员不同,应以现任官吏论。”[8]关于“现任”二字的解释,事务局着重指出:“但视其所任官职是否依据含有官制性质之定章,及是否受有正式委任者为断。”现任官员如果参选,只能在选前辞职,不能在当选后再辞职。[9]而现任官吏被选为众议员候补当选人,应该与议员同一制限。[10]

   关于居住资格,江苏省咨询众议院议员资格以全国为范围,省议院议员资格是否以本省为范围。吉林省询问选举法第四条住居满两年以上,是连续居住还是前后合并计算。河南省提到如果居住满两年以上在甲区,而纳税或不动产资格在乙区,又如在甲省住居满二年以上,而在乙省有纳税或不动产资格,其投票应在什么地方。[11]事务局在答复中强调,“为破除省界起见”,众议员、省议员都应以全国为范围。选举法中居住两年的含义应以连续居住为限。至于在本选举区内继续住居满二年以上的选民,而纳税或不动产虽在他区他省,仍以现在继续住居之选举区有选举权。[12]

   在选民登记工作方面,事务局成立伊始,就立即致电各省都督蒙藏青海地方行政长官,指出在各项筹备事务中,“自应以调查选举人数为最急。”要求地方都督电告各初选都督,“预分本管区域为若干投票区”,“每一投票区内多派调查员,按照第四条所定选举人资格,分别制成调查票薄。”各地必须在10月10日前造成选举人名册,以保证选举公平进行。[13]由于时间仓促,从9月9日众议员选举令发布到10月10日仅有一个月的时间,所以许多省份纷纷请求延期呈报选举人数。事务局对此表示理解,称:“但使无碍选举进行,自应照准。惟须通饬各属,时间既已延长,查报务求详确为要。”[14]

   各地在进行选民登记时,主要问题是申报选民人数严重不实。如陕西省提到,选民人数“州县有多至七八万者,偏僻州县有少至数十名者,人数甚为悬绝。”[15]在河南省,“党派林立,皆欲占选举优胜,故争相运动,复行调查,只求增加选民,不恤逾限与否。”[16]对此,事务局提出疑问,认为即使是偏僻的州县,按照选举资格规定,选民人数不满百人是不可思议的。怀疑可能是调查不实。[17]同时要求地方遵守众议院议员选举法第二十七条规定,宣示选举人名册以五日为限。期满后,“即为确定不得再请更正”。“如有逾宣示之期请求更正者,自应按照法定期间一律拒绝。”[18]

   二、投票程序与当选确认

   投票程序分为单轮投票与多轮投票两种。投票结束后即进入计票阶段,在选举结果公布后,关于候选人当选是否有效的争议,又成为事务局需要解决的新的热点问题。

   (一)投票程序

   首先是选举人数问题。甘肃省询问,众议院议员选举法第56条、75条所称的投票人总数,“究系以册内有名之选举人总数为准,抑系以临时实到之投票人总数为准。”[19]事务局的答复是“所称之除投票人总数,系以临时实到之投票人已经投票,而列入于投票薄之总数为准。”[20]此后,事务局又强调指出,到场领票而未投票者仍不能算入投票人总数之内。[21]

   其次是投票区互选问题。直隶省广昌县在来电中称,该县国会选举划分五个投票区,此五区能否甲乙互选。[22]事务局指出:“本款所称选举人名册当然以在选举区为限。是甲乙两区自可互选。”[23]在后来的补充说明中,事务局又指出根据众议院议员选举法第四十、四十三条规定,“是选举人业已分属于各区,而各区之投票薄又系按区分造,其列名亦只以各本区所属之选举人为限。则举行初选时,自应各赴其所属之区投票,依法签字可免困难。前电所称甲乙两区可互选者,盖谓甲投票区选出之人,不妨为乙区人,非谓甲区之人可到乙区行使其选举权也。”[24]

   再次是投票地点问题。直隶省第二区复选投票点在平泉,“惟复选限期转瞬即至,而口外大雪弥漫,道途梗塞,天寒路阻,隔绝行人,若非准予变通,则永遵两属初选当选数百余人,均有不能前往投票之虑。”为此直隶省提出变通方法,“仍请准予在唐山设一投票分所,另派妥员专司其事,仍与承朝各属用分投合检之法,以电报传达。”[25]广西省又提出,如果初选区内没有初选当选人,“其区内选民尚须投票否。如须投票,是否就附近之他初选区。”[26]对于直隶省的变通方法,事务局表示同意,“惟投票不妨分为两处,而开票则必须合为一起,若以电报传达,票数万一稍有错误,将来补救为难。”所以唐山投票分所投票完毕后,管理员必须迅速将投票匦送达平泉复选监督驻在地,与平泉投票匦一同开检。[27]在对广西的答复中,事务局要求“但仍先就本区投票,俟投票完毕后,即将投票匦移交余额归入之区,汇齐开票。”[28]

   (二)当选确认

   1.当选标准认定

   直隶省指出,初选当选人当选标准为投票人总数的三分之一,复选标准是初选当选人总数过半,“如除有奇零不尽之数,或初选得数不能三分,复选得数不能折半,如何办理?”[29]事务局在回电中强调,“非得满额者,不得为当选人……满额之满字,极为注重。则法定当选票额,应从严格解释。”[30]不久,直隶省又询问:“设有一人,在甲复选区得十七票,在乙复选区得二十三票,在丙复选区得二十票。就一区论,则不满票额。就各区论,则实过票额。若但就一区论,则非不分区划之意。若得就各区论,则应归何区当选。”[31]事务局认为,根据众议院议员选举法第七十五条规定,“复选之当选票额,既各依本区投票人数为差,则得票之数自应各就本区一区计算,以得票满该区应得票额者为当选,不能就各区计算。”[32]

   安徽省提出,根据选举法56条规定,得票不满者不得为初选当选人。57条规定再次投票办法,申明至足额为止。“惟至再行投票之时,所决当选人名额为法数,各原投票区之再行投票人为定数,与第一次投票大不相符,斯时之当选票额,究竟如何算定?如以第一次投票之票额为票额,则第二次以后之投票人必不能照前踊跃,票额太多,结果必有多次不能选出之弊。”[33]广东省也提出类似问题,如果初选举第一次当选不足额,重新投票当选票数如何确定?[34]事务局在答复中说明:“当选票额,无论第一次投票与再行投票,均须依分配该区之当选人名额与投票人总数,按法比例计算。”[35]

   2.当选有效认定

在安徽怀宁县,选民何雯在众议员初选中当选,但是“初选监督处底册具在,惟复选监督处名册将何雯之名遗漏。”何雯当选是否有效?[36]事务局认为,根据众议院议员选举法第54条第5项规定,当选无效是指“选出之人为选举人名册所无者。”初选时,“选举人名册自应以初选监督处之名册为据。何雯如果调查时,已经列入初选监督处之选举人名册,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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