严泉:民初《众议院规则》的中日比较

选择字号:   本文共阅读 247 次 更新时间:2016-03-25 19:37:02

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摘要:民初《众议院规则》在立法审议、发言与表决制度方面,对日本明治时期众议院的立法制度多有借鉴。民国众议院三读会的立法审议制度,以及立法发言与表决制度与日本基本相同。立法会议规则、委员会制度的中日比较亦有众多相似之处。中日《众议院规则》在章节结构方面,几乎完全相同。在条文内容方面,民初《众议院规则》很多内容是直接引用日本,语句也基本相似。

   关键词:民初  众议院规则  明治日本

  

   1913年4月8日,第一届民国国会第一期常会在北京开会。同年9月10日众议院议决通过《众议院规则》。之后在第二届国会第一期常会时期,1918年10月7日议决通过《修正众议院规则》。

   一般学界在研究民初国会制度时,会提及《众议院规则》关于众议院组织制度的要点。但是关于《众议院规则》的内容却鲜有分析,特别是其在法律移植方面的特色。笔者近年来在研究中发现,在清末新政时期,商务印书馆于1908年曾翻译出版《日本议会法规》,其中就收录有介绍日本明治时期国会立法制度的《众议院规则》。通过比较,笔者发现民国众议院在立法审议、发言与表决制度方面,对日本明治时期众议院的立法制度多有借鉴。

   一、立法制度的中日比较

   (一)立法审议制度

   日本《众议院规则》在立法审议上采用三读会制度。第一读会在议案分送各议员后,必须隔两日开会,但紧急事件不在此限。第一读会将议案朗诵后,国务大臣政府委员及发议者,得辩明其旨趣。议员如对议案有疑义者,得请国务大臣政府委员及发议者说明。议长得从便宜省略议案的朗诵。前条手续结束,当将政府或贵族院提出的议案付托给委员。议院待委员的报告,就大体讨论之后,当决应开第二读会与否。议院提出的议案,就大体讨论之后,当决应开第二读会与否。如有付托于委员的动议,已可决交。当待其报告,然后再决应开第二读会与否。如果决定不召开第二读会,议案即作废。第二读会在第一读会结束后,必须隔两日开会。但议长得咨询议院,减短时刻,或与第一读会同日举行。第二读会当将议案逐条朗诵而议决之。议长得从便使省略议案的朗读。在第二读会对议案得提出修正的动议。议员得在读会之前,预将修正案提出于议长。关于委员报告的修正,不待赞成可作为议题。议长得更改逐条审议的次序,或连合数条,或分割一条付之讨论。但议员有提出异议者,待有赞成的人,不用讨论决定。第二读会结束,议院得从便将议案付托委员,使整理修正决议的条项及字句。第三读会在第二读会后,必须隔两日开会。但议长得咨议院,减短时刻或与第二读会同日举行。第三读会当将议案全体可否议决。第三读会除更正文字外,不得作修正动议。但发见议案中有互相窒碍事项,或与现行法律窒碍事项,动议必须修正者不在此限。[1]

   民国众议院三读会的立法审议制度与日本基本相同。[2]

   (二)立法发言与表决制度

   1、发言次序。日本《众议院规则》规定,准备对议案发表意见的议员,应在会前将席次号、赞成或反对的意见通告书记官,书记官依照通告的次序载录于发言表,向议长报告。议长依照发言表中的次序,指令反对者先发言,然后赞成者与反对者相间发言。未事先通告的议员只有等待已经通告的议员全数发言完毕后才能发言。已通告的甲方议员发言未完,但在乙方议员发言已毕的情况下,未通告的乙方议员可以请求发言。未通告而准备发言的议员必须起立向议长报告自己的姓名,等到议长许可后开始发言。二人以上请求发言时,议长指定先起立者发言,同时起立依照议长所指定。在延会或议事中止时,发言未结束的议员,可以在再行讨论开始后继续前面的发言。[3]

   民国众议院的发言次序的规定基本相同,仅有一处关于众议院议员发言的补充规定,即在无法辨别起立先后顺序时,未曾发言者先发言,如果均未发言或均已发言,则允许席次较后者发言。[4]

   2、发言限制。日本《众议院规则》规定,凡是发言者必须登上演讲台,但是简单发言及经议长许可者不在此限。讨论不得超出议题之外。议长无论何时,得使在议席发言的议员登演讲台。议员对同一议题发言不得达到两次,但质疑、应答或唤起注意者不在此限。委员长与报告者,为说明议案报告的主旨,可以发言数次。国务大臣、政府委员及发议者动议者,为说明议案及发议动议的主旨,可以发言数次。会议时不得朗诵意见书及理由书。议长如果想参与讨论,应到议员议席,请副议长代理。议长既参与讨论问题,在问题未表决之前不得返回议长席。讨论终局由议长宣布。发言者虽然未结束,但是有议员提出讨论终局的动议,议长咨询议院可不用讨论即决定。议院规则如有疑义,议长决之,但议长得咨议院决之。[5]

   民国国会众议院的发言限制除与日本规定相同外,另有补充性规定:发言者虽然未结束,但是有众议员提出讨论终局的动议,如有5人以上赞成,可不用讨论即决定。[6]

   3、修正案要求。日本《众议院规则》规定,有提出修正议案的动议者,必须准备好修正案向议长提出。议员提出的修正案,应先于委员会提出的修正案进行表决。同一议题有数位议员各提出修正案时,由议长决定表决顺序,应以与原案相差最远者为先。议员如有异议,待有赞成的人,则不用讨论决之。议员提起修正案的动议业已成立者,非经本院允许不得撤销。修正案不得通过时,可就原案进行表决。修正案与原案均不得通过时,该议题为院议所不得废弃者,委员另行起草。[7]

   民国国会众议院的修正案要求内容基本相同。[8]

   4、表决制度。日本《众议院规则》规定表决之时,不在议场的议员,不得算作表决人数。议长打算行使表决权时,必须向议院宣告应行表决的问题,经宣告后,无论何人不得再就议题发言。表决时议长应该命令赞同者起立或举手,并检查人数的多少,宣告表决结果。如果议员对表决结果有疑义,或对议长宣告提起异议时,议长应该命令书记官点唱议员席次再行起立表决。议员对于点唱表决结果仍然提出异议并有20人以上赞成时,议长应命令使用记名投票表决。议长认为有必要,或有议员20人以上提出要求时,可以不用起立表决,而用记名或无记名投票方法表决。进行记名投票时,赞成者使用白色选票,反对者使用青色选票,各自记录本人姓名投入票匦。进行无记名投票,赞成者使用白色选票,反对者使用黑色选票,投入票箱,并将本人名剌(名片)投入名剌箱。如果票数与名剌数不符合,应再行投票。点唱席次,或记名投票表决时,应将议场入口封闭。投票结束后,议长当宣告其结果,议员不得申请更正自己的表决。[9]

   民国国会众议院的表决规定基本相同,只是在进行记名投票时,将原日本规则中反对者使用的青色选票改为蓝色选票。无记名投票时,则将原日本规则中反对者使用的黑色选票改为蓝色选票。[10]

  

   二、立法会议规则的中日比较

   民初《众议院规则》在立法会议规则内容方面,与当时日本国会的《众议院规则》亦有众多相似之处。

   (一)集会、开会与议长、副议长选举

   日本《众议院规则》规定,议员当于召集敕谕指定之日午前9时集会于众议院。集会议员应将当选证书及名刺交与事务局。书记官当将各员当选证书与当选人名簿对照。至午前10时集会已满全院议员三分之一,议员当行选举候补议长。候补议长的选举以无名投票,连记候补者3名。议员应答点名,即将投票投入议长席前所设投票箱,并将名刺投入名刺箱。议员投票毕,书记官长宣告闭锁投票箱,宣告闭锁之后不许投票。投票毕,书记官长与书记官,在议员面前,计算投票数。如投票数过于名刺数,必须重新投票。投票检点毕,书记官长将各候补者得数报告议员,以得投票过半数者为当选人。无得投票过半数者,或得过半数者不满三人,则就得投票最多数者,依应选举的定员数,加倍取之。再举行决选投票,以得多数者为当选人。同数者如二人以上,则取年长者,同年月,则抽签定之。当选人有辞当选者,当再行选举。候补议长选举结束,举行候补副议长的选举。候补副议长的选举同候补议长选举。候补议长,得被选举为候补副议长。如因选举有疑义,书记官长谘已集会之议员决之。候补议长候补副议长已定之后,书记官长当经由内阁总理大臣上奏。议长副议长任命之明日午前9时,议员当集会于议场。书记官长在议院为议长及副议长介绍,引议长临议长席。议长临议长席后,使书记官抽签,定议员的议席及部属。议员的议席,每会期定之,各席俱编号数。议员之部属,每会期定之,各席俱编号数。总议员分为9部,如不能平均,自第一部以下,每部可加一员。议长、副议长不入部员之中。临时会可继续前会的议席及部属。议席及部属定后,议长将议院成立情况,通报政府及贵族院。议员一任期中之第二会期以下,至召集期日午前10时,议员已到总数三分之一,议席及部属已定,将议院成立情况,通行政府及贵族院。[11]

   民初《众议院规则》第1-13条的内容基本相同。

   (二)议员资格审查

   日本《众议院规则》规定,议员有对他议员之资格,申立(申请之意)异议者,当作异议申立书及副本通,署名提出于议长。议长将申立书交付审查资格委员,将其副本送达被告议员,决定日期使其提出答辩书。被告议员如能证明因天灾事变及疾病,不能在规定期限内提出答辩书,议长得再定日期,使其提出答辩书。议长受被告议员的答辩书,则交付审查资格委员,期以时日使审查之。被告议员,如不于定期内提出答辩书,审查资格委员得行报告审查的结果。审查资格委员认为必要时,得经由议长将申立议员及被告议员,唤召讯问。委员既将审查报告,提出于议长。议长配付各议员之后,交付院议。被告议员在议院得自行辩明,或托其议员代为辩明。[12]

   民国众议院议员资格审查的内容基本相同,而且进一步标明审查日期与审查会人数。议员对于他议员之资格,认有异议时,应作成异议书两份提出于议长,由议长分交审查委员会及被议议员。被议议员受异议书后,应于5日内提出答辩书。[13]

   1918年10月7日的《修正众议院规则》补充规定,到会议员应将当选证书送交本院由议长指定审查员9人组织审查会审查。[14]

   (三)开议散会及延会

   日本《众议院规则》规定,会议通常自午后1时起。议事日程所载议事结束,议长不咨议院宣告散会。议事虽未结束,已到午后6时,议长得宣告延会,但紧急议事不在此限。到议事开始时,议长临席报告一切来信,然后宣告开议。议长未宣告开议之间,无论何人不得就议事发言。出席议员倘不足数,议长使过相当之时间计算之。计算两次,仍不足数,可宣告延会。议长宣告散会延会及中止后,无论何人不得就议事发言。[15]

   民国众议院的相关规定基本相同,而且进一步明确每周开会时间,即本院议事每星期三次间日行之。[16]

   (四)议事日程

日本《众议院规则》规定,会议终,议长当将下次议事日程报告议院。凡应付议院会议事件及其次序,并开议之日时,当载于议事日程。议事日程,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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