张昱、曾浩:社会治理治什么?

选择字号:   本文共阅读 1171 次 更新时间:2016-03-17 21:19:15

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张昱   曾浩  

   【摘要】社会治理治什么的问题看似简单且已经明晰,但却是一个具有前提性且探讨不够深入的问题。以往的研究大多把问题、事务、活动、人群等作为社会治理的对象,但在社会治理范畴一般化、范式化的情况下,这种特殊性的社会治理对象已经与之相矛盾。当前,社会治理的对象可以概括为社会需求与社会需求供给两方面,其中,社会需求具有主导性,因而社会需求治理是社会治理对象中的核心要素。这不仅在于社会需求是人的本质所在,是社会发展的动力所在,是我国社会发展阶段所决定的,而且在于社会需求是一般和具体的统一,因而是可治理的。为此,需要加强社会需求与社会需求供给制度的研究与建设,构建社会需求治理体系。

   【摘要】社会治理对象/社会需求/社会需求供给

  

   社会治理治什么?这看似是一个不成问题的问题,但却是社会治理的前提性且未明确的问题。在众多的研究中,研究者们似乎把这一问题作为一个已经自明的问题悬置起来,从而使之也成为一个深入讨论不多的问题。笔者认为,这一问题的实质是明晰社会治理的对象。

  

一、问题的提出

   “英语中的治理(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的‘操舵’一词,原意主要指控制、指导或操作,与government的含义交叉。”[1]“自从90年代以来,西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义,不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,而且其含义也与government相去甚远。”[2]1-2詹姆斯·N.罗西瑙是治理理论的主要创始人之一,他认为,“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排,或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时,或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”[3]9。法国学者辛西娅·休伊特·阿尔坎塔拉的研究表明,“‘治理’一词在英语国家作为日常用语出现已经有数百年,指的是在特定范围内行使权威。‘治理’是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同,以便实施某项计划”[4]16。英国学者格里·斯托克认为“治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”[5]32。1995年,全球治理委员会将治理定义为:“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征:治理不是一套规则条例,也不是一种活动,而是一个过程;治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;治理同时涉及公、私部门;治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用”[2]270-271。这些研究给我们的启示在于治理肯定是一种有效的处理事务的方式,但并不是一种适合于处理所有场域或事务的方式,它只是“通行于规制空隙之间的那些制度安排”,只有在“当两个或更多规制出现重叠、冲突时,或者在相互竞争的利益之间需要调解时”才发挥作用,因此,不能把治理泛化,甚至将其视为解决社会问题的一剂灵丹妙药,治理有其特定的适应场域或事务。另一方面,这些研究在某种程度上向我们揭示了社会治理的对象。在这些研究中,学者们似乎更关注于治理主体的多元性和治理过程等方面的问题,而社会治理治什么并没有被明确提出,但在规定治理的过程中,研究者们在前提搁置或是前提自明的情形下,自觉或不自觉地在字里行间思考了这一问题,如提出了“利益”、“相同事务”、“冲突”等作为治理的对象。这为我们思考社会治理治什么,从而明晰社会治理的对象问题提供了重要的思想依据,但由于是在前提悬置情况下思考这一问题的,因而这种思考具有碎片性、非系统性、就事论事的特征。

   就国内而言,我们知道治理在我国的使用已有十分悠久的历史。在《荀子·君道》中就有“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣”。在改革开放后,“治理”并没有在我们的政府工作中消失,而是更多地走向一些特殊的问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有24处提到了治理,从国家治理、政府治理、社会治理、社会治理体制等众多方面展开了治理,从而把治理理念推及各个领域,使治理抽象化、一般化、范式化,并由此引发了学术界对治理的广泛关注。但在这些概念中也没有明确地提出社会治理治什么的指向性表述。

   国内学者的研究大多沿用了西方研究者的思维方式,即把社会治理的对象作为一个自明的问题悬置起来思考社会治理问题,对社会治理治什么这一问题也没有明确提出并予以讨论。从已有社会治理的研究看,国内学者的研究更为注重于从政府职能转变以及政府与社会的关系等方面展开。整体而言,对这一问题的研究主要有以下几个方面。一是问题或事务指向的研究。李培林提出了“如何理解社会问题多发凸显?社会体制改革的核心议题是什么?”的问题,明确“要把制度建设作为社会治理的关键,把改善民生作为社会治理的基础”,认为“社会治理就是要让人们过上好日子,好日子就是衣食丰足、幸福平安、和谐有序”。[6]二是场域指向的研究。金太军认为,作为我国创新社会治理与维护社会稳定的对象,边缘社区、网络社会与环境公共事件是当下中国社会矛盾比较集聚的区域或焦点型事件,它们必然成为地方政府创新社会治理与社会稳定长效机制的重点领域;以此为领域基础,才能构建有效维护社会稳定长效机制的社会治理系统。[7]三是过程指向的研究。景天魁认为,实践及理论研究表明,源头治理是社会治理有效性的基础和前提,是一种有效的社会治理方式。源头治理可以缓解社会紧张度,克服社会离散度,增强社会认同度,重建社会信任度。福利建设是缓解社会紧张度的上策,发展福利服务有利于增强社会团结度,加强福利治理有利于增强社会认同度和信任度。[8]四是活动指向的研究。曾小波认为,所谓“治理”是指各种公共的、私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和,是介于统治与管理之间的政府对公共事务的治理之道。其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要,基本目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益,基本方法是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动。[9]五是维度指向的研究。陈振明认为,尽管社会治理包含广泛而丰富的内容,其范围及边界难以准确界定,但社会治理还是可以划分为如下三个基本维度,即社会控制、社会服务和激发社会活力。这三者既是有效社会治理的三个主要因素,也构成社会治理的基本任务及目标。[10]这些研究虽然没有直接明确社会治理治什么,但也都在一定程度上回答了社会治理治什么的问题。但是问题或事务是不断增加且无穷无尽的,是具体、多样、繁杂的,社会福利只是问题的一个方面,活动本身也是无可穷尽的,至于维度更不可能构成社会治理的任务和目标。如果把这些具体而繁杂的问题、事务、活动作为社会治理的对象,一问题一治,一事务一治,一活动一治,抑或是一人群一治,这还是现象的,在这样治理实践的基础上是很难进行诸如治理体制等制度的设计的。因此,需要找到这些现象背后更为根本的东西,即规定这些现象的本质要素。

  

二、从身份管理到需求治理

   为什么研究者们没有明确提出社会治理治什么的问题,是研究者们忽略了吗?回答显然是否定的。是这一问题不具有意义?似乎也并非如此。社会治理治什么是对社会治理对象和目标的讨论,因而明确社会治理治什么是实现社会治理的根本所在,也是构建社会治理体制、社会治理结构的根本所在,其意义具有本质性。从现有研究已经涉及却没有明确这一问题的现实看,笔者以为,研究者们实质上是把这一问题作为一个已知的前提性问题予以悬置了。从发展过程看,正如詹姆斯·N.罗西瑙所说,治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排,或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。治理本初就是以具体问题、事务或冲突作为对象的,研究者们沿袭这一用法时实际上把这一问题看做是已经明晰的问题悬置起来了。问题在于,我们目前所讨论的治理已经与传统研究中的治理不一样,是已经抽象化、一般化、范式化了的治理,因此,当治理作为范式、作为方法论被普遍运用于各个方面时,仍然习惯性地沿袭传统的治理对象或他人研究中对治理对象的用法,可能会带来很多的问题。

   更为重要的是,当治理运用于规制空隙之间,两个或更多规制出现重叠、冲突,相互竞争的利益之间需要调解时是有具体的对象的,但当把治理哲学化、普遍化为一种范式、一种方法论、一种治理体制时,这些具体的问题、事务、活动甚至制度却是特殊的,这样便产生了矛盾。也因此,治理的对象需要由具体的问题、事务、活动、制度抽象为一般性、本质性的、贯穿于社会生活方方面面的对象。那么,在社会治理条件下这一对象会是什么呢?

   为回答上述问题,我们必须回顾计划经济时期的社会管理管了什么的问题。对这一问题学术界已经有了非常深刻的研究,其基本观点是认为以单位制为基础,通过人的身份认定,实现对社会的管理。在技术操作的层面,这种管理是通过实现人的身份化,通过制度安排,管理人们的身份而实施的。从本质上看,这种身份管理制度既不是对问题的管理,也不是对物的管理,更不是对场域的管理,而是对人的管理,更直接地说是对人的身体的管理,是通过制度构建了一个表征身体的具有一般性的“身份”,通过单位制实现对身份的管理,从而达到管理人,实现社会秩序的目的。这种管理是强制的,统治性的,与计划经济体制高度一致,因而其功效显著。

   而到了市场经济时期,社会治理的对象发生了很大转变,原有的制度已经不能适应社会的发展,这要求我们探索适应市场经济基础的一般性、本质性的社会治理对象。在一般的意义上,我们说任何事物都有其发展的规律,认识了事物发展的规律就能抓住事物的根本,就有了驾驭事物的纲领。这意味着讨论社会治理治什么的问题必须探讨社会治理的规律问题,社会治理的纲领性的基本问题是什么?

   以笔者之见,回答这个问题必须首先明确两个前提。其一是目前我国社会发展所处阶段的问题,其二是现阶段我国社会经济基础的性质问题。实质上,这两个问题我们都已经有了明确的答案。在第十二届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中,李克强总理明确指出:我国是世界上最大的发展中国家,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,发展是硬道理,是解决一切问题的基础和关键。这表明,我国目前仍然处于社会主义初级阶段。而我国社会以市场经济体制为基础这一论断也已是公认的结论。

   市场经济体制作为经济基础决定了我们不能沿袭计划经济“身份管理”的管理模式,而社会主义初级阶段的根本矛盾则决定了我国社会治理的基本问题。这是因为社会治理必须抓住社会的根本纲领,以社会根本纲领的治理带动其他非根本纲领的治理。从这一结论出发,笔者以为我国社会治理的根本问题是社会需求与社会需求供给的关系问题,也就是说,社会需求与社会需求供给的关系是社会治理的根本问题,也是社会治理的基本对象。

可以说,经济学自一开始就展开了对需求与供给关系的讨论,也正因为如此,需求与供给的关系成为经济学的基本问题之一。但我们必须明确的是,经济问题主要是奠定人类发展基础的问题,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会学》2015年第12期

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