骆梅英 赵高旭:公众参与在行政决策生成中的角色重考

选择字号:   本文共阅读 544 次 更新时间:2016-02-24 10:41:27

进入专题:   公众参与   行政决策  

骆梅英   赵高旭  

   摘要:相较学理上和实定法上的“优待”,公众参与在实践中被屡屡虚置,原因主要是:信息不对称导致参与不能或无效;对参与成本的忌惮;公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足;公共政策的“搭便车”效应等。对此,一方面,应当细化公众参与的具体技术:在遴选上注意代表性的强弱问题;在时间节点上,应与决策程序共生共存、并肩同行,且始终交融贯通;在方案的选定上,应克服结构化带来的弊端;另一方面,应当为有意规避公众参与、违法恣意决策的行为设定责任机制。同时,也应认识到,公众参与并非当然的、最好的制度安排,应注意其适用范围和适用方式,同时也应与其他决策程序相互配合,达成科学决策与民主决策的平衡。

   关键词:  公众参与,行政决策,角色重考

  

   公众参与已经日益成为公众考量重大行政决策正当性的“命门”。“限牌令”就是典型,天津、深圳、杭州等政府出台的“限牌令”,均因公众参与程序的缺失而备受质疑。以杭州为例,2014年3月25日,杭州发布“限牌令”,决定自3月26日零时起实施小汽车“限牌”政策。消息甫一发出,舆论即将矛头指向“半夜鸡叫”式的决策出台和公众参与程序的缺失。[1]

   同一时期,此类事件层出不穷。3月30日,广东茂名发生 PX 项目群体性事件,这是继厦门、宁波、大连等地之后,因 PX 项目争议导致的又一起群众聚集事件,争议焦点仍落脚在环评程序中公众参与的缺位。[2]一个多月后,5月10日,5千余人聚集在杭州市余杭区九峰村抗议垃圾焚烧厂项目,而对“秘密开工”的担心再次成为聚集事件的缘起。[3]

   类似事件持续上演,可以看到,公众参与已日益成为考量行政决策正当性的“标尺”。其背后的逻辑是视公众参与为当然的制度安排,在决策生成中嵌入这一装置,将极大保障决策的科学性和民主性。这本无可厚非,但需要注意的是,公众参与在决策生成中是否可能、是否可行、是否必须以及是否唯一,这些问题并非毫无疑问。换句话说,从研究者角度,公众参与从学理和实定法上“落地”的制度支持条件仍需被进一步检视。而从决策者角度,公众参与的机能应如何有效发挥?诸如谁来代表公众、选取何种参与形式、如何与公众交流风险、参与的程序和技术如何把握、哪些决策构成了公众参与的例外、参与机能未能有效发挥时又如何补强决策正当性等等问题仍需被进一步回答。这些问题促使我们重新思考公众参与在决策生成中的角色设置。

   一、为何公众参与在实践中被屡屡虚置?

   对于行政决策中参与程序的缺失,公众一般会从两个方面来理解:一是理论界对于参与机制的论证还有待丰富;二是各层级规范对于参与制度的规定仍有待具体。

   基于这两点认识,公众寄希望于学者和政府能够在学术和规范上作更多的努力。但是,通过资料梳理可以发现:

   第一,学理上已为公众参与作了充分的“鼓与呼”。包括论证其在制度土壤、决策机理等方面的正当性基础;[4]论证其在参与者的心理机制、民主成长及公民与政府关系等方面具备的制度优势;[5]论证其与风险社会、国家治理、政治认同等时代需要间的契合,[6]等等。

   第二,实定法上对于公众参与的态度并非似想象中那样语焉不详,而是形成了从中央到地方各层级的规范体系和制度文本。[7]

   不过令人遗憾的是,公众参与在实践中并没有得到上述学理上和实定法上的“优待”,而是在实践中或被屡屡虚置,或成为诟病决策的事由。这就需要我们重新回归对公众参与之制度优势与劣势的理性认识:作为一种形成治理共识过程中的利益表达和分配机制,公众参与并非总是“万精油”,而是受制于其制度运作的成本和条件限制。

   第一,信息不对称导致的参与不能或无效。

   “政府信息输出的‘质’和‘量’,与公众参与所能提供的信息输入的‘质’和‘量’成正比”,[8]公众有效参与的前提应当是以所涉决策的相关信息充分、透明为基础,信息大量缺失不仅会伤害参与热情,更使得参与变得盲目、徒然,所提意见没有意义,也无法展现参与能力,错误的、有偏向的信息会误导参与,“甚至把公众参与当作实现政府不良目的的工具”。[9]

   第二,对参与成本的忌惮。

   “民众参与的程序成本,往往相当高昂,程序愈正式,愈繁复,程序成本就愈高得吓人”,“正式程序的资源成本和拖延成本不仅行政机关要承受,私方当事人也要负担,而且可能会严重影响行政机关有效履行其职责”。[10]如果说这些成本是实现公共利益不得不付出的代价的话,那么借助这样的程序谋取私利就变得不能忍受了,“通过诉诸正式程序而给对手造成拖延的成本,显示出策略上的优势,而律师们不可能轻易放弃这些优势”。[11]成本,尤其是时间成本的难以承受往往成为行政机关排斥公众参与的重要理由。当然,反对意见认为,行政机关虽然在前期花费了一定的时间和精力邀请各方参与决策生成,但是减少了后续决策执行过程中花费在消除误解、打破隔阂、排除执行障碍上的时间和精力。

   第三,公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足。

   在公民社会不发达的国家,公民意识普遍低迷,对公共生活冷淡,对决策生成漠然,久而久之,决策习惯了参与的缺席,公众也习惯了参与的虚置。而就不同议题而言,个人兴趣、可支配的时间等,均会影响公众参与的热情度,使得决策者很难获得对参与效果的稳定预期,一些努力也会因为潜在参与者缺乏参与兴趣而受挫。

   仍以杭州“限牌”事件为例,2014年第一次颁布这一政策时,公众反应强烈,谴责政府决策缺失参与程序,但是当2015年第二次修订政策时,公众却响应者骤减。[12]正如托马斯所说:“管理者如果忽视了公众的影响力需求,特别是当他们过分重视参与而不太看重决策影响力的分享时,公民参与过程就会面临失败的危险。公众要么会感到缺乏激励机制而不愿参与,要么会按照管理者所愿积极参与,但不久就会因为自身的影响作用太有限而变得非常沮丧,并对参与不再抱什么幻想。以后,这些参与者将会对是否回应管理者发出的公众参与号召进行审慎的考虑”。[13]

   第四,公共政策的“搭便车”效应。

   行政决策作为一种公共物品,对所有公民无偿开放,在决策生成中,无需承担集体行动组织成本的人就可坐享其成。这种现象突出表现在弱势群体或者公众不太擅长的领域中,如城市规划中的公众参与。由于缺乏专业知识和对成本的担心,大多数人认为,在行政决策中出席与否在最终的决策生成上并无不同,此种客观条件和心理因素下,公众便会更倾向于“搭便车”,从而导致参与虚置。

   第五,技术的难以操作。

   当下,社会分工日趋细化,利益主体日趋多元,利益表达分散,利益分布广泛,这些因素也造成了有效参与的障碍。

   为了解决这样的困境,决策者一般会采取两种路径:

   一是引入“公共利益”概念以统合个体利益,例如以治理拥堵和污染作为杭州“限牌”的正当性理由,但是公共利益是无数个体利益的总和,其中对个体购车者、其他出行者、车商、环保人士等利益的尊重和包容程度分别为何很难把握;

   二是将“利益组织化”,比如在城市规划中的公众参与,一般会出现公众、政府、NGO、城市规划师、地产商等多种群体,需要注意的是,每个群体在利益组织化中所需要整合的资源及承担的成本、组织化的能力及效果都千差万别,利益组织化程度呈现严重的不均衡态势。

   不难想象,公众与城市规划师在专业能力和素质上的差别,也不难想象,公众与地产商在发声渠道、发声机会上的差别,此时,决策者就要思考并判断:组织化的利益是对个体化利益的集中表达还是有意识过滤?如何解决利益组织化程度的差异带来的参与能力不均衡问题?如何调控利益组织的内部自治与外部控制问题?答案显然没那么容易得出。由此可见,通过引入“公共利益”的概念和“利益组织化”的路径来解决利益分散问题,存在现实挑战。

   有效的公众参与在实践中面临的限制因素还包括公众参与内含的经验主义以及公众参与自身的功能局限,对此,我们将在下文进一步展开。

   二、如何更好发挥公众参与的制度机能?

   尽管存在外在的条件限制,但无疑,当下中国的决策实践,吁求公众参与制度机能的进一步有效发挥。制度资源的最大化挖掘并非易事,往往是谈及表面功过者居多,而探究制度细节者较少。

   我们认为,为更好发挥公众参与的制度机能:

   一,应从正面把握其操作层面的技术细节,努力克服上述限制条件;

   二,应从反面强化其机能失效时的责任机制。

   (一)公众参与行政决策的技术:

   1.“公众”的界定。

   一项决策的生成,如何来界定理应参与的“相关公众”?根据英国学者 H.K.科尔巴奇的理论,公众参与一般会出现三种状态:

   (1)参与达到最优值,也即实际参与的人数等于理想中需要参与的人数,这只能是一种理想的理论模型;

   (2)参与明显不足,也即实际参与人数远远小于预设人数,这种情况下,决策者应启动激励。或许被吸纳进来的公众只是一小部分利益群体或者是诸多分散无序的难以整合的利益个体,其代表性明显不足,但它使决策方案有了其他可能性,相较行政机关完全自主决策仍是大有裨益;

   (3)参与过度,也即实际参与人数明显大于预设的参与人数,这种情况下,决策者应启动代表机制——使得实际参与人能够真正代表那些具备参与资格但碍于客观的成本限制等未能最终参与的人群。

   前已述及公众参与在实践操作层面的条件限制,因此“我们不能设想这是一个人人都能够参加和经常参加的博弈,并不是所有与政策问题有关的人都会在谈判桌上拥有席位,也不是每个位置都是一样的分量。”[14]而摆在决策者面前的,往往是“由有组织的和无组织的团体构成的复杂的相关公众群”。[15]

   从科学决策和民主决策的内涵出发,参与的代表性越强,则参与的有效性越大,由此,界定“相关公众”的考量因素是回答“哪些人的利益因此受到影响”、“听取哪些人的意见有利于决策信息的完整”、“哪些人的事前参与有利于后期决策的执行和可接受性”三个问题。对此,我们确实需要更多结合具体领域和个案的提炼性、观察性研究。例如,朱芒教授通过对城市规划中的公众参与的分析,将公众划分为基于“专业知识”的专家和基于“自身利益”的一般公众两类,后者又划分为“基于财产性权利”的利益群体和“基于公共性权利”的利益群体,无疑,这一分析框架的确立有助于决策者预判并识别规划参与法律制度中的“相关公众”。[16]

   “我该听谁的”,“谁又在为谁说话”,在美国学者托马斯看来,界定相关公众的技术方法无非是管理者引导的“自上而下”的方法和来源于公众的“自下而上”的方法。[17]进一步,从决策者角度,如何“自上而下”完成代表遴选?

   本文以为,一般说,在确定“公众”的参与资格时:

   首先,代表性的完成需要肯定“直接利害关系人”的参与资格,适当限制“相关人”的参与资格,以避免其对“直接利害关系人”参与的干扰,形成“喧宾夺主”之势。同时,对无组织的、潜在的“直接利害关系人”,决策者应当通过引导和激励措施,将其吸收到参与程序中来,以避免因忽视这一群体的参与而带来的决策执行风险。

其次,在理想状态下,(点击此处阅读下一页)

    进入专题:   公众参与   行政决策  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/97285.html
文章来源:《行政法学研究》2016年第1期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统