袁达毅:国家治理体系和治理能力现代化问题研究

——兼评学术界的几种观点
选择字号:   本文共阅读 1303 次 更新时间:2016-02-13 18:21:48

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袁达毅  
符合民主的要求,体现民主的价值,有利于实现人民的主体地位,维护和发展人民利益。

   现代化的国家治理体系,是一种法治体系。法律法规既是国家治理体系的一个重要组成部分,也是国家治理体系构建和运行的规则。现代化国家治理体系,是依照法律法规构建和运行的治理体系。也就是说,国家经济、政治、文化、科技、社会、生态文明等各种体制的建立和运行,依照法律法规特别是宪法进行;法律法规的制定、修改和废止,依照法定要求和程序进行,也就是按照宪法、立法法和有关法律进行;严格遵守法律法规,坚持法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的特权;各种机制要体现法治精神,符合法治原则。

   现代化的国家治理体系,是一种科学的治理体系。其科学性主要表现在,国家治理体系构建要充分体现科学精神,也就是说,各种体制和机制的构建、法律法规的制定,要符合实际,要与社会经济、政治、文化和科技发展水平相适应,能够促进现代化的全面发展;国家治理体系的运行按科学要求进行,善于采用各种科学的手段和方式方法处理国家和社会事务。

   现代化国家治理体系,是一个协调的治理体系。构成国家治理体系的各种体制、机制和法律法规是一个有机的整体,在国家治理中相互配合,发挥各自的功能。各种组织和各种机构职责明确,在国家治理中依法履行各自职责,形成相互配合、协调有序的有机统一整体。总之,现代化的国家治理体系,“是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。

   现代化的国家治理体系,是一个有效的治理体系。有效性的主要表现是,国家治理体系能够适应社会发展要求,根据社会发展变化对国家进行有效治理。也就是能够根据社会发展变化不断进行有效的自我调整,适应现代化的发展要求;能够有效地应对各种复杂局面,处理好各种国内国际事务,不断提高治理效率;能够有效地化解各种社会矛盾,维护社会稳定,等等。

   关于国家治理能力,目前主要有以下几种看法:一是认为“国家治理能力则是指各个治理主体,特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量”[11];二是认为“国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系,实现经济社会发展进步的水平与质量”[20];三是认为国家治理能力是国家的能量和作用的总称,“所谓国家治理能力,是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中,为实现国家治理的战略目标,分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称”[21];四是认为“国家治理能力,主要是指我们党治国理政、领导人民管理国家各领域、各层次事务的能力”[22];五是认为国家治理能力是国家治理主体素养和本领的综合,“国家治理能力,是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略,运行国家治理体系,领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求,驾驭和引领国家治理过程,实现国家治理目标的素养和本领的综合”[12]。前述几种看法从不同角度对治理能力进行了界定,从学术上看,都是很有价值的。但是,在前述几种观点中,笔者认为第五种观点更为准确。

   第一、二种观点把治理能力理解为治理主体的“活动质量”或者“水平和质量”,实际上是从治理过程和效果而不是从治理主体自身观察和理解治理能力问题。能力是对主体自身的一种评价,因此不难看出这两种观点存在的局限性。第三种观点虽然从主体自身的角度观察和理解治理能力问题,但将治理主体仅限于国家是不够全面的。实际上,在国家治理过程中,除了“国家”这个主体之外,还有其他的主体。第四种观点把国家治理能力等同于执政党的治理能力,片面性是显而易见的。第五种观点既没有排除治理主体的多样性,也没有从治理主体之外观察和思考能力问题,把治理能力理解为主体的素养和本领综合是非常贴切的。

   关于国家治理能力的内容构成问题,实质上是“国家治理能力”概念的外延问题。对于国家治理能力的内容构成,可以从不同角度进行描述和分析。目前主要有以下几种看法:一是认为国家治理能力,主要有国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力[21];二是认为国家治理能力可分为专断性国家能力和基础性国家能力,其中基础性能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力[23];三是认为“治理能力则是指在多元多样的社会背景下实现国家长治久安的能力,具体包括化解矛盾维护秩序的能力、动态把握和平衡利益的能力、科学制定公共政策的能力、有效实现治理意图的能力、引领各个领域持续发展的能力、运用民主和法治方式推进工作的能力以及治理主体特别是政党、政府自我净化的能力”[24],等等。习近平同志指出:“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[6]24前述看法,从不同角度对习近平同志这一论述进行了解读,对我们进一步认识国家治理能力的内容结构有重要学术价值。但这只是问题的一个方面。

   另一方面,在现代国家治理中,治理主体是多元的,各种主体的能力是不完全相同的。在我国,治理主体主要有执政党、国家机构、民主党派、社会组织和人民群众。因此,国家治理能力应当由这些治理主体的治理能力构成,是这些治理主体的治理能力的总称。具体地说,就是执政党的执政能力,民主党派的参政能力,国家机构的履职能力,社会组织的参与能力,人民群众管理国家、社会和自身事务能力的总称。习近平同志强调:“我们必须适应国家现代化总进程,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[25]习近平同志的这一论述从另一个角度阐述了国家治理能力的构成问题。

   对于国家治理能力现代化问题,很多学者进行了探讨,提出了多种看法:一是认为“国家治理能力的现代化,就是指国家治理手段、治理方法的时代化、科学化以及治理结果的有效性,它回答的是‘国家治理的本领与效能’问题”[26];二是认为“国家治理能力的现代化,一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化”[27];三是认为“国家治理能力的现代化,是国家治理中政治权力主体和公民权利主体运用国家制度法律的能力的现代化”[12]。能力是相对主体而言的,是对主体的一种评价。在前述看法中,第一种观点没有从治理主体自身去观察和分析治理能力现代化问题,观察问题的角度存在偏差。第二种观点虽然从主体自身进行观察,但其局限性也非常明显:其一是把国家治理能力仅仅归结为政府能力,忽视了其他主体的存在,看问题不够全面;其二是只从表象上解释问题,也就是用具体领域或方面的现代化解释和说明国家治理能力现代化,没有揭示国家治理能力现代化的本质属性;第三种观点从主体自身观察能力问题并考虑到了主体的多样性,但在解释和说明治理能力现代化时,仍然停留在表象层面。

   笔者认为,从基础层面看,国家治理能力现代化,就是治理主体为适应社会发展现代化的要求,有意识地推进治理能力由传统向现代转型和发展的过程与状态。从我国的实际情况看,推进国家治理能力转型和发展的过程,就是适应时代变化,改革不适应现代化发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善的过程,也是增强按制度办事、依法办事意识,运用制度和法律治理国家,把各方面的制度优势转化为管理国家的效能,是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的过程。通过推进国家治理能力的转型和发展,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化和程序化,保持国家治理能力与国家现代化发展要求相适应的状态。

   对于国家治理体系和治理能力二者的关系,习近平同志指出:“国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[6]24同理,没有国家治理体系的现代化,就不可能实现国家治理能力的现代化。没有国家治理能力现代化,国家治理体系现代化就不可能继续向前推进,就不能适应社会主义现代化建设的要求,国家治理体系的效能就不可能得到充分发挥。

   四、政治体制改革与推进国家治理体系和治理能力现代化

   《决定》要求:紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革;紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革;紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革;紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革;紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革;紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。这“六个紧紧围绕”,是全面深化改革的顶层设计和总体思路,是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要路径。在这“六个紧紧围绕”中,“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革”,既是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面,也是全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的根本措施和重要保证。

   经济全球化,是当今世界经济发展的一种潮流。对世界各国来说,不管你是否愿意,都要被直接或间接卷入这个潮流之中。这个潮流是在市场经济的推动下形成的。其基本特征是世界市场在资源配置中发挥着决定性作用。经济全球化的过程,是各国开放国内市场和参与世界市场竞争的过程。要在世界市场竞争中取得主动地位,就需要建立与经济全球化潮流相适应的市场经济体制,使市场在国内资源配置中起决定性作用,迎接市场开放的挑战,积极参与世界市场竞争。这就需要深化政治体制改革,处理好政府和市场的关系,着力解决政府干预过多和监管不到位的问题。既要改革现存的资源配置格局,逐步弱化政府在资源配置中的作用,又要加强政府对市场的监管,保障公平竞争,维护市场秩序,充分发挥政府和市场两个方面的作用。

   文化体制改革的主要任务是“完善文化管理体制和文化生产经营机制,建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系,推动社会主义文化大发展大繁荣。”要完成这些任务,需要按照政企分开、政事分开原则,推动政府部门由办文化向管文化转变,理顺党政部门与文化企事业单位的关系,建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构,实行管人管事管资产管导向相统一。这些只有通过深化政治体制改革才能实现。

   深化社会体制改革,目的在于更好地保障和改善民生、促进社会公平正义。深化社会体制改革的主要任务是构建中国特色社会主义社会管理体系,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这就需要进行政治体制改革,正确认识和处理好政府与社会的关系,在社会治理中,既要发挥政府的主导和监督保障作用,又要激发社会组织活力,发挥社会组织的协同作用,改变政府对社会组织和社会治理管得过多、管理得过死的状况,从而更好地保障和改善民生,促进社会公平正义。

生态文明,是针对现代化过程中出现的环境问题而提出的一种思想理念。其核心是现代化建设不应当以破坏环境为代价,应当处理好人与自然的关系,实现人与自然和谐发展,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。深化生态文明体制改革的关键是建立系统完整的生态文明制度体系,主要包括:源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度。在现代化建设过程中,只有严格实施生态文明制度,才能建成美丽中国,实现人与自然和谐发展。建立并严格实施生态文明制度,各级党政机关是关键。这就需要改革现行政绩评估机制,树立科学的政绩观,把生态文明建设作为政绩评估的重要指标,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《武陵学刊》(常德)2015年1期

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