黄宗智 龚为纲 高原:国家治理的基本方法:“项目制”

选择字号:   本文共阅读 2120 次 更新时间:2016-02-09 23:47:26

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黄宗智 (进入专栏)   龚为纲   高原  
结果使每户负债5万元以上。为了还债,绝大部分的劳动力被迫出外打工,挖空了新盖的社区,使其呈现一片萧条的景象。据此,马良灿论证,由于贫穷农民本身主体性的缺失,扶贫项目工程多沦为形象的“亮点村”、“示范村”,为的多是“路边花”、“雪花膏”类型的工程,实际结果只是当地的权与钱为了获得政府项目资助而进行的一种“政权经营”,打造的只是个别“亮点村”的脱贫,而不是真正的扶贫。在那样的运作机制下,难怪会出现像Y村那样的脱离现实的扶贫工程。

   正是以上讨论的这些新一代的实践经验研究,说明项目制的实际运作机制和效果与学术界之前凭现代化(科层制化、专业化、合理化)理论所推想的完全是两码事,真的是“说的是一回事,做的是另一回事”,实在谈不上什么“合理化”。

   (三)土地财政

   我们可以沿着以上的思路去分析许多其它的现象,其中比较最重要的也许是城镇化中的土地征用和开发。这也是一个具有较多扎实经验研究的课题。中央原来的决策和动机是比较明显的。在城镇化进展的过程之中,土地是一个关键的财政收入来源,其实也是城镇化本身的关键资本来源。适当控制地方政府建设用地的扩增乃是中央从指令性的经济计划体制转向引导性的经济规划体制的一个关键转变。此外,众所熟知,中央特别强调保护18亿亩耕地的红线,在这个战略性的决策前提之下,每年分配给地方政府一定的建设用地指标,其用意在于适当控制建设用地的价格,借以达到稳定发展的战略目的。在实际运作之中,是要允许地方政府一定的来自开发建设用地的财政收入,借以促进稳定又快速地发展,借助的是市场化的物质激励和竞争。同时,中央一直认为也要关注到社会公平。

   但是,在实际运作中,土地开发几乎不可避免地陷入权、钱勾结的现实结果。用抽象化了的数字来表述的话,在征用农业用地为建设用地的初始阶段,较发达地区征用一亩地的价格可能才一万元,而在(地方)政府完成基础设施建设后转让给开发商的阶段,价格已经上涨许多倍,达到不止十万元的幅度,而在开发商完成其建筑之后,其市场价格更可能达到一百万元以上。在这样一个过程中,对地方政府来说,从征地价格和土地出让价格之间的差价所获得的收入很快就成为地方财政预算外收入的最大项,直接关系到地方政府和官员的切身利益。而对开发商来说,中国这样的快速城镇化过程中的土地、房地产增值乃是快速致富的主要通道。加上中央政策用“目标责任制”的管理机制来特别强调地方政府和官员之间的“招商引资”“政绩”竞赛,在那样幅度的利益激励之下,官商连同追求其共同的利益几乎是不可避免的实际效果。而其中一个重要的激励和治理机制是中央引导“发展”的各种各样项目奖励。地方政府五花八门的工业和技术“园区”、“基地”等正是为了更有效地争取中央项目补贴和贷款的“打包”手段。

   从理论上来说,这是一个市场化的竞争机制,借以达到最优资源配置和效率。从征地到基础设施建设再到开发商的开发都是一个市场化竞争的机制,由此做到高效合理地、快速地土地开发。但是,在实际运作中,正是这样的制度,造成了权与钱的结合。对开发商来说,其与该地政府的关系乃是能够成功获得开发土地“项目”的最关键因素。要从众多谋求暴利的开发商的竞争中脱颖而出,必须要具有与政府和其官员的良好“关系”。

   在周飞舟的分析中,这样的体制和效果的终极肇端是高度中央集权的体制。所谓的地方“分权”并不是真正的“分权”,而只是中央有意地“放权”,而其放权是伴随着中央的进一步集权来激发的:目标是中央设置的,资源也是中央所控制的,通过其部委的“条条”来“发包”和招标,制造一个由中央紧密控制的“锦标赛”。地方政府官员的委任也是由中央紧密控制的,通过其高度集中的人事制度来选拔最符合中央目标的地方官员。在这样的体制下,地方政府竞相试图最高程度地达到中央所设置的目标,中央则通过严密控制的目标责任制来审核地方政府和官员的政绩。按照周飞舟分析的逻辑,如此的机制很容易造成下面一层层的浮夸,最终甚至使得中央完全与真正的实际隔绝,而下层则会趋向层层共谋、甚至造假来满足中央的要求。在周飞舟看来,这样的变态结果的最极端的例子是“大跃进”。他警告我们说,今天的改革仍要警惕重蹈覆辙的可能。

   无论当前体制的起源以及“锦标赛体制”概念的洞察力如何,可以确定的是这个体制所产生的效果。大家知道,2013年年底和2014年年初,北京市区(五环以内)房屋的实际价格已经超过了5万元/平方米,也就是说,一套一百平方米左右的两居一厅“房子”起码要卖五百万元。对家里原来没有单位分配房子的,或并不具有较深厚经济根底的人——譬如,一个新近进入“白领”的“中产阶级”的就业者——来说,这是一个很不容易筹集的数目。我们在京的高等院校的教师们都知道,在学校大多不能再提供住房的现实下,一般新聘的讲师和副教授基本都没有能力买房。这也是在北京和上海这样的城市,真正能够进入有房有车的“中产阶级”的新白领其实只是新就业人口中的较低比例的关键原因,更不用说蓝领的、没有城市户籍的“农民工”了。我们千万不能把大都市的社会想象为一个“中产阶级”已经占到,或行将占到大多数或高比例的“橄榄型”社会。

   以上对土地财政众多研究的简单总结说明,权—钱、官—商的勾结应该可以说是改革期间呈现的最大、最重要的体制性问题之一。这也是人们相当普遍的共识。此外,还有许多关乎同一问题的佐证,例如由“非正规经济”概念所总结的以及国际基尼系数所反映的中国日益严重的社会不公,以及国家劳动法规的日益脱离真正劳动人民等现象,都说明无论中央的意图如何,在实际运作中,中国已经毫无疑问地日益趋向一个由权—钱、官—商组成的特权阶级和数量庞大、占据全体人民大多数的“老百姓”间差别日益悬殊的社会,而其背后的动力正是改革后期由多种因素所共同组成的一个日益凝固的“转型”国家“体制”。从这样的视角理解,无论是“项目制”、“招商引资”、“目标责任制”、“锦标赛”等都是这个改革后期形成的政治经济体制的运作机制中的关键部分。一方面是过度集权和官僚化、形式化的政治体制,另一方面则是道德价值的缺失以及逐利价值观向全社会渗透。两者结合,组成了今天项目制运行的机制和实际效果,也导致了大规模地弄虚作假。

        四、重庆实验

   虽然这样,笔者认为并且恳切希望现实并不一定必然如此。一个例子是近十年来在中央指示下的一个实验。该地在2012年出现了十分严重的领导层危机,并且因此成为一个议论纷纷的、左右鲜明对立的议题,促使几乎所有的相关讨论都沦为高度意识形态化的争论。但我们仍然应该在这里平心静气地重新检视一下该地的实验的一些基本事实,以及其所展示的可能发展方向。其中关键在于排除意识形态化的争论而集中于实际的经验证据。

   重庆市虽然和北京同样是直辖市,其新建商品房成交均价在2012年仍然才每平方米6000元~7000元。黄宗智在其2013年5月访问重庆大学高等研究院的一个特别突出的印象是,所接触到的4位青年讲师和副教授个个都正在买房(或刚刚买了房),他们的实际购买价格在每平方米一万元左右,与北京的青年教授们因为买不起房子而要每月付3000元以上来租住一个一居室的公寓形成非常鲜明的对照。正因为如此,重庆有房有车的新“中产阶级”所占比例明显要比北京高得多。

   究其原因,一个重要因素是,在市长黄奇帆的领导之下,重庆市政府十年来一直在积极控制普通商品房的价格,而其重要手段之一就是限定土地价格不能超过最终楼盘价格的三分之一。当然,市政府在黄奇帆的领导下多年来储备了较多的(三十万亩)土地,使政府能够灵活适应市场需求,是个重要因素。而重庆在其近年来实验的“地票”制度——利用中央所允许的“城乡建设用地增减挂钩”制度,农民可以将其(非农用地的)宅基地复垦而获得同等面积的“地票”,由此而进入重庆市政府所组建的“地票交易所”来把其“地票”卖给政府或开发商而获得远远高于征地补偿(每亩一万多元)的不止十万元一亩的价格——之下,更进一步扩增了其所储备的土地。同时,重庆相对来说虽然经济发展在2007年到2011年的五年间年增长率达到16%,相对北京和上海来说还是一个发展程度较低、较晚的城市,也是重庆住房价格相对较低的一个因素。

   此外,市政府大规模组建廉价公租房,调控住房需求,也起了一定作用。一方面,它为中下层(在主城区具有五年以上稳定工作的)“农民工”和大学新毕业的青年提供了廉价公租房(月租约10元/平方米),并给予居住满五年的住户廉价购买公租房的选择。原来建造4000万平方米的计划(足够为2百万人~3百万人提供住处),如今已经基本完成,并且确实是通过开放、透明的摇号制度来分配的,为大量的中下阶层人群提供了有尊严的住房条件。在其计划中,这样的廉价房将解决市区30%人口的住房问题、一般商品房则满足60%的需求、剩下的10%是高端房,要交纳较高的房产税。这样,一定程度上减轻了对商品房和高档房需求的压力。难怪,重庆的公租房工程已经被中央所采纳。2011年3月14日,时任国务院总理温家宝在十一届全国人大四次会议的中外记者见面会上宣称国家将在五年内建造3600万套公租房,由中央为此项目补助1030亿元。在具体操作层面上,能否做到重庆那样的服务民生的效果尚待观察。

   至于公租房的组建资金,重庆采用的办法主要是其“第三财政”。在全国其它地方,政府的“土地财政”收入主要限于“一级市场”,即政府建好基础设施之后便把土地(“熟地”)在所谓的“一级市场”“出让”给开发商,获得的是该市场的卖价,减去征用“毛地”的成本。这是一般意义上的“土地财政”收入,亦称“第二财政”,是预算内的“第一财政”(用以支付工资等开支)之外的最主要的“预算外”收入。但重庆则发明了“第三财政”,即由政府的城建公司而不是开发商来建筑房子,借此获取“二级市场”中更高的收益。政府投入的其实主要是同一块土地,但可以在盖房的阶段凭借土地的进一步增值来贷款建房,凭借在别处是出让给开发商的增值来完成政府的这项工程。然后再用新建楼盘的住户的租金以及商户的租金来支付贷款利息,用出售房子给住满5年的租户所获得的钱来支付贷入的本金。这样的一种运作之所以被称为“第三财政”是因为它主要是政府企业(城建公司)从经营所获得的利润。其独特之处有两点:一是公有(政府所有)企业直接从经营而在(房产)市场上获得利润,二是把其利润明确地用于“民生”。

   这里要进一步说明,重庆的“第三财政”的用途当然不限于建造廉价公租房。重庆政府经营的八大公司,除了“城建”之外,还包括高速公路、高等级公路、地产、能源、城市交通、水务和水利。它们都是盈利的公司并且和土地紧密相关。重庆市政府的国资委之所以能够在2002年廉价购买1100家负债沉重的企业和其157亿元的坏债,靠的主要是凭其所储备的土地资源而获得的资金,而“八大投”之所以能够具有丰富的资金来经营也同样是依靠其土地资源。近十年来,这些政府经营的公司一直都伴随城市的基础设施建设和快速发展而盈利和增值,到2009年其原先在2002年所购买的1746亿元的国有资产的市场价值已经突破一万亿元,是2002年的六倍,而市政府坚决把这些国营企业所获得的利润的不止一半用于民生——这才是重庆“第三财政”(黄宗智称之为“第三只手”,区别于那只市场运作的“看不见的手”和政府那只“看得见的手”的调控)经验的关键,也是其创新的核心所在。

   最后,重庆房地产市价之所以远比北京和上海的合理靠的还有它所采用的房地产税来遏制房地产价格的飙升。2011年重庆率先实施房地产税,成为全国的试点城市。配合其按揭控制——第一套房首付20%,第二套首付50%,第三套零按揭——适当、成功地遏制了房地产市场的投机和投资以及拉低了房地产的均价。

如此的土地财政和全国许多别处的城市发展的差别乍看似乎并不那么明显,(点击此处阅读下一页)

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