邵挺:正确认识美国房地产税的作用和局限性

选择字号:   本文共阅读 391 次 更新时间:2016-02-02 15:05:04

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邵挺  

   房产税作为国际通用税种,英国是世界上最早征收房地产税的国家之一,1601年的《贫困救济》法案中就有家庭税(Domestic Rates),对家庭的土地、房屋等按照评估价格进行征税。美国继承了英国征收财产税的传统,从建国之初就开始构建房产税体系,在230多年里经历了许多演变,2012年,全美缴纳的房产税占GDP的比重约为2.8%(OECD国家的平均比率是1.14%),在发达经济体中仅次于英国(3.38%)。

   美国的房地产征收体系,按照征收和分配主体来区分,大致可分为三个阶段:第一阶段是1787~1840年。美国独立战争在1776年爆发,联邦政府支出猛增,1787年,宪法会议授予联邦政府可以征收直接税(只跟各州的人口规模挂钩),其中包括房产税(也叫财产税)。联邦政府分别在1798年(与法国的战争)、1814~1816年(与英国的战争)和1861年(南北战争)征收过房产税,共同原因是战争期间联邦政府支出大幅增加。但在和平期间,承担国家重大公共设施建设(如交通运输系统)任务的主要是州政府。1838年,州政府的债务占全部政府债务(联邦、州和地方)的比重是86%,联邦政府只有1.5%,地方政府是12.5%。到1842年,全美有八个州的债务出现违约。除了减少公共投资量,州政府需要尽快找到新的财源来偿还债务,房产税就构成了州政府的最重要税源。第二阶段是1842~1902年,地方政府开始逐步接替州政府的作用,成为公共基础设施建设的主体。到1902年,地方政府的债务规模已经达到了州政府的八倍。1902年,地方政府债务占全部政府债务的比例是57.1%,联邦政府是35.9%,州政府下降到只有7%。同时,地方政府的财政收入也等于联邦和州政府的收入总和。房产税的征收主体也从州政府转移到地方政府手里。1913年,房产税占地方政府收入的比重达到了72%。第三阶段是1902至今。从1900年开始,州政府逐步用销售和收入等其他税种替代了房产税的作用。1922~1932年间,州政府一半的收入增长来自于汽车行业,同时房产税收下降了2000万美元。在经历了1929~1931年的“大萧条”以及二次世界大战和战后复兴运动后,联邦政府的规模迅速扩张。1913~1922年,联邦政府债务占全部政府债务的比重从21.3%提高到69.4%,州政府从6.8%下降至3.4%,地方政府从72%迅速下降到27.1%。州政府和地方政府的公共投资项目,越来越依赖联邦政府的拨款(Grants)。到现在为止,各级政府间的转移支付和拨款已成为美国财政体系的重要组成部分。但跟第二阶段一样,房产税主要由地方政府来征收和支配,这一过程沿续至今。

   演变至今,美国的房地产税收体系已变得日益庞杂,仅一个麻省剑桥市的房地产税收评估体系,就有很厚的几本书专门介绍其相关方法和技术路线。但如果要概括美国房地产税的主要特点,笔者认为主要有以下三个:

   第一,州政府和地方政府在房产税管理体系中有明确分工。从20世纪初期开始,房产税主要由地方政府(美国的地方政府包括县、市、学区和特别社区等)征收和支配,联邦政府和州政府基本不参与分成。每一级地方政府都可以征财产税,也可以独立制定税率。因此,每个家庭实际收到的房产税账单,是所在地区多个政府部门征收的税款总和。为节省多头征税的管理成本,多数情况下,是县(地区)财税部门代表所有部门征税,并向各部门分配收入。但正如前面所述,房产税曾经是包括联邦、州和地方政府在内的全部政府体系的最重要税收来源。1902年,美国首次实施了政府收入普查,房产税占到了州政府所有收入的45%、地方政府所有收入的73%,占到州政府加上地方政府收入总和的68%,以及占到联邦、州和地方政府收入总和的42%。随着其他税源(销售税)的逐步壮大,房产税的占比随之下降以及向地方政府倾斜,到1992年房产税只占到州政府收入的1.2%、州和地方政府收入总和的18%以及联邦、州和地方政府收入总和的8%。

   经过200多年的演变,地方政府成为征收和分配房产税的主体,不少学者提出了很多理论,从征税成本、联邦和州政府税源结构变动以及选民“用脚投票”的民主机制等角度,去论证地方政府最适合征收房产税。但笔者认为,这是由房产税主要用于提供当地公共服务的性质决定的,使上缴税收的居民能够更好监督税收用途和效果。如果联邦和州政府成为房产税的主要征收者,但具体提供公共服务的又是地方政府,权责不对等的结果,会使当地居民难以评估地方政府提供的公共服务质量,进而增加房产税征收的难度。因此,由当地政府来征收房产税,具有更低的政治成本(Lower Political Costs)。

   其次,州政府主要负责制定估价体系、税率制度和监督等工作。在美国,有些州对不同用途土地实施单一税率(Uniform Rate),有些州(比如马萨诸塞州)则实行分级税率(Classified Rate)。但各州的农业用地税率都会很低。当然,如果发现在农业用地上搞非农的建筑,就会采取商业等经济性用途的高税率。在非农用途的房产方面,一般来说,商业财产(Commercial Property)税率比居民财产(Residential Property)税率高20%。新社区房产税率比成熟社区要高,因为新社区需要投入更多公共资源。在对居民住房的税率制定上,历史上有过争议,有人主张搞税收累进制,主张拥有更贵住房的富人要缴纳更高税率的房产税,理由是通过房产税来调节社会收入差异。但包括美国在内的绝大多数经济体在征收居民住房财产的时候,都实施了单一税率。主要理由是在国家层面上富人已经通过其他方式(如个人收入的累进税等)补贴了穷人,不需要再实施差异化的财产税率。另外,房产税是地方税,并且是严格按照地方政府提供的公共服务数量和质量来确定税率的,具有相当的封闭性和自我循环性,并且不管是穷人和富人,都是平等地享用了公共服务,按照“受益者付费”的原则,因此税率要一样。

   州政府在计算房产税率时,是采取“加总”法。首先由镇(Town)、县(County)、学区(Schools)还有州(State)这四级政府,分别按照当年所需要获取的房产税收入,除以当年该地区的房产总估价,就可以得到四级政府分别需要征收的房产税率,最后再把所有税率加总起来,就是居民最终需要支付的房产税率。以新罕尔伯什州(New Hampshire)Alstead市为例,2014年,全市房产总估值是181542513美元,镇、县、学区和州政府分别需要获取888904美元、538692美元、2469569美元和416543美元,对应需要征收的税率是0.49%、0.297%、1.36%和0.233%,加总税率是2.38%,全市需要缴纳的房产税约为432万美元。从分配结构看,房产税主要用于学区的教育开支(约占50%),其次是镇政府、县政府和州政府的公共服务支出,分别约占30%、12%和8%。

   最后,有些州政府会对房产税率进行限制,规定地方政府能够实施的“最高税率”(Ceiling)。这一做法最早实施于1929~1931年间的大萧条时期。大萧条期间,美国家庭收入平均下降了50%,但是房产税仅减少了9%,地方政府的收入越来越依赖房产税。1929~1932年间,地方政府房产税占全部收入的比重从5.4%提高到了11.7%。为此许多居民纷纷抗议,1933年就有3000多个当地社团组织,要求政府对房产税增幅和税率实施“最高水平”限制。

   结果是,1932~1933年间就有16个州政府实施了房产税率的限制。受此影响,1932~1934年间,居民收入增加了42%,但房产税不增反降,减少了5%。之后,有更多州政府加入到管制行列中来。截止到1995年,有32个州对特殊类别的地方政府(主要指特殊学区)的房产税率实施了限制,28个州制定了房产税收入的最高增幅,9个州对住房评估价值增幅进行了限制。以加州为例,过去多年,加利福尼亚州的房产税年均增速是2%,但年均房价上涨了10%,就是因为州政府设置了每年的房产税率最高增幅水平。但是,美国仍然有许多州没有搞这类限制。倒不是说这些州政府不愿意直接实施管制,而是州政府的税率控制,没有法定效力,地方政府的居民可以选择不执行,或者干脆直接取消州政府制定的上限(Lift Ceiling)。比如,纽约市两年前就取消了税率限制。另外,还有些州会对地方政府的房产税占当地家庭平均收入的比例进行管制,例如,要求财产税占比不能超过收入的4%。但上述规定也没有法定约束效应,只要地方居民表决,同样可以否决上述管制措施。

   第二,房产税的制度安排差异性非常大,在评估体系、税率制定、税收减免(豁免)等方面,各州都有自己的规定。全美大多数地区的房产税率在1%~2%之间浮动。平均来看,近10年来房产税占地方政府所有收入(包括上级政府的转移收入)的比例是25%,但不同城市差异很大。这取决于各地方政府的税源结构。各类费(Fee)也是城市政府的重要收入来源。比如,纽约市同时开征了城市收入税(City Income)、城市销售税(City Sales)和房产税,波士顿地区只开征了房产税。因此,纽约的财产税占城市收入的比重就会低一些,波士顿的占比就会高许多(2014年是19%)。

   在美国,房产价值的评估和房产税率的决定等,是非常复杂的政治决策过程。首先明确的是,全美征收房产税的50个州里,极少有地方按真实房地产市场价格来征收,评估价跟当年成交价之间有差异,有些州还很大。其次,各州调整税基的频率不同。居民一般都要先投票选举城市委员会(City Council)和学校委员会(School Board)等机构,地方政府按照预算平衡的原则,决定今年的税率以及是否调整税基。税基一般是每三至六年调整一次,但也有地方还在沿用25年前确定的房价作为税基(比如加利福尼亚州)。在评估方式上,计算机辅助批量评估系统(简称为CAMA)的产生,使各地拥有了一套规范的估价体系,还建立了评估调整机制。居民如果认为估值是不公正的,可以用正式和非正式的办法进行申诉,要求重新评估。最后,美国各州政府在估价和监管中,会遇到一些实际的问题。比如,美国法律规定不允许空中拍摄各家的住房。尽管通过GOOGLE地图等手段也能基本识别住房区域和状况,但政府仍然很难掌握各社区所有住房的结构状况。

   最后,美国各州政府制定了各自的房产税减免政策(Exemption)。一是对孤寡老人、残障人士以及低收入家庭,可以采取各类减免措施。每个州的减免标准和条件都不一样。二是对公共土地和非盈利机构的土地不征房产税。比如,对各类科研机构、医院、学校、博物馆和教堂都不征。但是最近这几年争议也很大,比如麻州剑桥市所在的哈佛大学就不用交房产税,但剑桥市政府认为哈佛大学是私立学校,并且积累了巨大财富,应该缴纳房产税。因此,剑桥市每年还是会给这些单位发缴纳通知,希望能交一些财产税。

   第三,房产税不是住房市场调控的主要工具。国内有很多人对房产税期望过多,认为只要开征房产税,房价就会应声而落,进而把房产税视为降房价的“釜底抽薪”之策。但上述观点,既缺乏理论依据,也没有实证经验的支撑。从理论上讲,房产税对房价的影响,是不确定的。短期在其他条件不变的情况下,房产税通过提高住房持有成本来降低住房需求,购房者可以通过“用脚投票”(Vote on Foot),在那些房产税率更低的区域选择买房。但是另一方面,房产税作为严格的地方税,所得之大部分是用于当地的学校、医院、交通等公共服务支出,这对当地房价有很强的提升作用。进一步分析数据,可以发现美国每一个社区的房价和公共教育医疗服务质量呈现高度相关性。

“以支定收”是美国房产税作为地方政府“剩余税”(Residual Tax)的最重要原则,就是每年地方政府在编制预算时,先测算当年预算收支缺口(把其他税费加起来,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国发展观察》2016年第2期

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