成协中:同行评审与行政法治

——以转基因安全评价制度为例
选择字号:   本文共阅读 247 次 更新时间:2016-01-28 15:12:57

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成协中  

   摘要:关于转基因食品安全性的争议,凸显了专家、大众和官员之间存在巨大认知分歧。法学视角的欠缺,使得相关认知分歧演变为大量无意义的口舌之争。透过法学视角,能够发现转基因生物安全评价的制度设计,既未能确保科学领域质量保证的基本规范,亦未能遵循行政法治的基本原则。引入管制同行评审,能够有效提升安全评价过程和结论的可信度和可信赖性,有效避免管制机关滥用科学信息,增强管制决策的内在理性。管制同行评审所具有的潜在缺陷,需要通过确立正当程序予以规范和矫正。此外,同行评审在现代管制过程中的引入,能够有效揭示管制过程中科学依据和裁量要素之功能差异,有助于展现真实的行政过程。这是管制同行评审超越质量控制,对于现代行政法治的一般意义。

   关键词:同行评审;行政法治;安全评价;科学理性

  

   一、引言:转基因安全评价争议中法学视角的缺场

   2015年1月,两种转基因抗虫水稻再次获得由农业部颁发的农业转基因生物安全证书(生产应用)。尽管再次被认为“安全”,但农业部依然认为,这“并不意味着将加快中国转基因主粮的推广进程”。[1]此前61名院士联名上书,呼吁国家支持转基因作物产业化,也未得到农业部门的任何回应。[2]为何一再被认为“安全”的转基因水稻和大豆,其商业化种植过程如此曲折漫长?究竟是转基因作物之安全性在科学上不能得到确证,还是基于其他政策考量?先前相关事件引发的对转基因安全性的争论中,“挺转派”动辄挥舞科学大旗,指责“反转派”为科学文盲;与此对应,“反转派”则指责“挺转派”为利益集团推手。如此种种,不仅表明在转基因作物安全性的认知上,专家、大众及官员存在高度分歧,难以形成共识;而且使得相关讨论变成无意义的意气之争或口舌之争,难以成为推动相关政策出台的有效“公共讨论”。

   在这些论争中,人们或从生物科学、遗传科学、农业科学,甚至从伦理科学、公共政策的角度介入,而较少有学者从法学角度对转基因安全评价及许可程序决定的合法性与正当性展开讨论。[3]法学视角的欠缺,使得关于转基因作物安全评价争议,经常陷入无意义的口舌之争,难以进入规范化的制度平台,并成为管制决策理性化的程序基础。实际上,在转基因作物管理方面我国已经制定了相当多的法规和规章,对农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进出口活动开始实施全面管理,初步确立了农业转基因生物安全管理的法律规范框架。[4]要使争论有意义地进行,必须在既定的法规范框架内,找到争论得以产生的规范框架,并寻求规范化的解决途径。

   在这场争议中,尽管我们无法获得农业部门做出安全评价证书的相关文件,但透过相关官员的采访记录,我们大体能够确认,相关安全证书的发放遵循了我国现行立法确立的转基因生物安全性评审程序,满足了“合法律性”的要求。[⑤]显然,“依法”作出的安全评审并未能提升公众对于转基因作物的安全信赖。这表明在此类涉及食品安全的争议中,“合法律性”并非相关行政决策正当性的充分要件,甚至非核心要件。转基因食品是否存在危害,是否存在流行病学的证据?国家农业转基因生物安全委员会所进行的转基因生物安全性评价,在样本选择、试验方法、试验过程、结论等方面是否符合科学上的公认规范?对于转基因安全评价的制度设计,是否符合科学上质量控制的一般规律和行政法治的基本原则?这些问题才是公众真正关心,并进而支撑转基因生物安全评价制度正当性的内在理据。

   在科学领域,确保科学信息可靠性的主要手段是同行评审(peer review)。同行评审最初主要适用于科学论文的发表和财政资助。自上世纪六七十年代始,美国联邦行政机关在行政管制中越来越多地寻求专家咨询委员会,要求给予指南和同行评审,以监督和确保行政机关正确使用科学信息。在我国,同行评审已经在论文答辩、论文发表、财政资金使用等领域有所运用,但在食品安全、环境卫生等规制领域,同行评审尚未作为一项普遍程序予以确立。同行评审机制的欠缺,使得行政机关对于科学知识的运用欠缺制度化的监督机制,严重影响管制决策的正当性。

   本文的结构安排如下:引言部分透过转基因安全评价争议,引出本文的问题意识,即在涉及科学信息的管制决定中,如何确保管制决策所依赖的科学信息的可靠性;第二部分,以转基因安全评价制度为例,检讨我国涉及科学信息的管制决策程序构造的欠缺;第三部分,在区分转基因安全评价的科学维度和政策维度的基础上,分析了同行评审对于管制决策理性价值的确保;第四部分,分析了科学理性导向下同行评审的正当程序建构;第五部分,在总结本文基本观点的基础上,进一步提出同行评审对于行政法治的一般意义。

   二、转基因作物安全评价程序及其检讨

   我国从上个世纪九十年代就开始对转基因生物安全性实行管制,先后通过法规、规章、技术标准等形式,初步实现了转基因生物安全管理的制度化、规范化。然而,这并未削减专家和公众对于转基因作物安全性的担忧。如此,我们需要反思,究竟是我们关于转基因作物安全的制度设计不足以让公众信赖,还是专家、公众对于转基因食品安全性的担忧纯属杞人忧天?

   (一)以安全评价为核心的转基因作物安全管理

   我国关于转基因生物安全的管理,主要依据以《农业转基因生物安全管理条例》(后文简称《管理条例》)为核心的法规范进行。《管理条例》对于转基因生物安全的管理,主要依赖四大制度:部际联席会议制度、分级管理评价制度、安全评价制度和标示制度。[6]为配合《管理条例》的实施,农业部又专门制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》(后文简称《评价办法》)、《农业转基因生物进口安全管理办法》(以下简称《进口安全管理办法》)和《农业转基因生物标识管理办法》(以下简称《标识办法》)三个配套规章。为增强安全评价的科学性,农业部组建了农业转基因生物安全委员会(以下简称安委会)、全国农业转基因生物安全管理标准化技术委员会,35个检验测试机构通过国家计量认证和农业部审查认可,发布了62项技术标准。[7]

   根据《管理条例》和《评价办法》,农业转基因生物安全评价程序主要包括如下要点:(1)安全评价主体为农业部依据《安全条例》第九条设立的农业转基因生物安全委员会;(2)安全评价对象为:农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在的风险。(3)安全评价程序:a,完成申请前的相关手续;[⑧]b.开展实验研究,并依法报告进展(四个阶段:实验研究、中间试验、环境释放和生产性试验);[⑨]c. 向农业转基因生物安全管理办公室提出安全评价申请;[10]d.农业转基因生物安全委员会评价。(4)农业部批准并颁发安全证书;(5)申请人依照安全证书要求开展工作,并履行其他法律义务。[10]

   在上述制度中,转基因生物安全评价无疑是整个转基因管理制度的核心,是其他管理制度得以有效运行的前提。(1)安全评价合格是转基因生物安全证书发放的前提。如果转基因安全生物评价不合格,试验单位无法获得农业部门颁发的生物安全证书。《管理条例》第16条第三款规定:国务院农业行政主管部门收到申请后,应当组织农业转基因生物安全委员会进行安全评价;安全评价合格的,方可颁发农业转基因生物安全证书。(2)生物安全证书是转基因生物管理程序得以进行的前提。如果欠缺生物安全证书,转基因植物种子、种畜禽、水产苗种等的登记、审批程序难以启动。[12](3)安全评价是转基因生物安全分级管理评价制度、标示制度等得以进行的前提。

   (二)安全评价程序的制度检讨

   尽管《管理条例》和《评价办法》确立了转基因生物安全评价的基本框架,实现了转基因安全评价的“有法可依”。但相关制度的设计,既亦未能确保转基因生物安全评审在科学上的可靠性,也不完全符合现代法治国家正当程序的基本要求。这具体体现为如下几个方面:

   1.利益冲突的预防和处理规则的欠缺

   转基因生物安全评审,主要是一项科学性质的事业。《评价办法》从安全评价委员会的专家组成、评价范围等方面,大体体现了这一点。[13]但是作为一项科学事业,最为关键的是发展出一套专家遴选的可靠程序。在专家存在利益冲突时如何确定是否将其排除于评审专家也许是摆在行政机关面前最为艰难的决定。《管理条例》和《评价办法》对此的规定极为简略。[14]“这反映出立法者并没有仔细考虑科学专家可能的角色错位、角色越位从而危及社会公信力的问题。”[15]农业部虽然公开了生物安全委员会的名单,但这些委员如何产生,其业务专长何在,都不得而知。于是有人质疑:“58人组成的负责发放转基因安全证书的国家农业转基因生物安全委员会中,三分之二是转基因科学家,里面涉及的多人是正在申请专利和申请通过这,环保和食品安全方面的成员非常少,只有几个人。”[16]

   2.同行评审制度的欠缺

   在科学领域,同行评审是确保科学研究被普遍认可的“金质标准(gold standard)”,也正是基于这一理由,同行评审被引入管制领域,成为判断行政机关作出管制决定所依赖的科学信息是否可靠的关键程序。我国转基因生物安全评价,完全由农业部设立的转基因生物安全评价委员会进行,并无独立于农业部之外的第三方对该委员会的评价进行同行评审。独立的第三方评审机制的欠缺,大大降低了安全评价委员会作出的安全评价意见的可信度。正如有人批评指出的,“生物安全委员会大部分专家来自转基因领域,干什么的吆喝什么,其公信力本身就值得怀疑。”[17]

   3.异议机制的欠缺

   《管理条例》和《评价办法》都只是确立了农业转基因生物安全委员会来负责具体农业转基因生物的安全评价。但对于该机构的安全评价意见,申请人、利益相关人或相关专家、科研机构对其安全评价不服,能否通过何种途径和程序提出,立法都未作规定。如此,农业转基因生物安全评价过程,就成为一个完全由农业部及安全委员会垄断的行政过程。如对于我国转基因水稻的安全性问题,有学者就质疑,“单纯以喂养老鼠三个月的科学试验结果认定转基因大米安全,显然无法让人们放心。”[18]然而,现行立法并未确立对于安全评审意见的异议机制,使得此类质疑难以通过制度管道,对相关管制过程产生规范性的影响。

   4.未确立安全评审的公开机制

   管制科学研究的一个主要目的在于确保行政机关的政策决定是可评估的,而且是基于科学记录而做出的。即使没有密切介入行政管制规则制定过程的利益相关者,也能够根据行政决定作出的科学信息,以及行政机关的逐步解释,来判断行政机关的管制决定是否存在科学根据。安全评审报告的公开,能够为未参与评价过程的其他专家、利益相关人和公众提供一个了解评审信息,发现评审过程缺漏的机会。但《管理条例》和《评价办法》对此都未做规定。笔者曾于去年6月向农业部申请三个转基因大豆的安全评审意见,但受到的答复是相关资料已在网上公开。但是笔者在其指定的网址,只看到三个转基因大豆安全评价的申请书,并未找到转基因生物安全委员会对于这三个大豆品种的评审过程和评审结论。

   5.安全评价结论的拘束力不明确

尽管安全评价是转基因安全管理的核心,但是其对于其他管理过程究竟具有怎样的拘束力,立法并未予以明确。《管理条例》要求生产与加工、经营、进出口环节都必须取得相关部门的许可,前提之一都是获得相关安全评价证书。但获得安全评价证书并不必然保证其他程序的顺利进行。如早在2009年8月“华恢1号”和“Bt汕优63”就获得了农业部门颁发的安全证书,但一直未获准进行商业化种植。今年1月,这两种转基因水稻又再次获得安全证书。相关立法并未就行政机关审批转基因生物的许可要求及期限作出明确而具体的规范,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2015年第6期

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