成协中:同行评审与行政法治

——以转基因安全评价制度为例
选择字号:   本文共阅读 307 次 更新时间:2016-01-28 15:12:57

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成协中  
这能够促进管制同行评审的审议、“头脑风暴”功能,同时为行政机关提供更充分的信息。在决定过程的早期进行管制同行评审,也能减少科学家就管制问题提供政策建议的诱惑,并为行政机关和公众对评审报告提出意见的机会。

   (二)利益冲突预防和处理机制

   同行评审是要利用外在专家的专业知识来对相关领域的科学问题进行独立判断。评审者的中立性和客观性是同行评审有效运行的前提。如果评审专家与被评审事项存在利益关联,则评审专家的中立性可能会受到怀疑。为此,无论在传统的科学同行评审中,还是在一般的专家咨询中,有效的利益冲突预防和处理机制都是确保专家中立性的重要制度保障。但需要指出的是,在科学领域,专家的中立性并非一种绝对的价值。在专家咨询和同行评审领域,如果专家的专业知识无可替代,或者其专业理性价值超越其可能存在的中立性偏见,那么即使存在利益冲突,专家的参与仍然是可接受的。[33]

   为了平衡专家咨询中的利益冲突和专家理性要求,应当建立如下制度:(1)专家被聘用时的利益关联报告制度。即专家在获聘进行某项同行评审时,必须通过书面方式向管制机关提供是否存在与评审事项存在利益关联的报告;(2)利益冲突的认定与处理。在受到评审专家的利益关联报告之后,行政机关要判断评审专家与咨询事项存在的利益关联是否构成利益冲突。如果构成利益冲突,原则上该专家不应获聘参与同行评审。但是,如在某些情形下,即使存在利益冲突,某些专家仍可能作为评审专家,只要其在专业知识方面具有不可替代性。(3)存在利益冲突的专家参与同行评审的条件。这主要包括:①专业上的无可替代。存在利益冲突的专家在专业方面的价值超越了其所涉经济联系可能产生的利益冲突的危害。②利益冲突的声明与公告。即行政机关在任命该专家为评审专家时,必须向其他专家和公众声明该专家存在的利益冲突情形。③任职限制,主要指存在利益冲突的专家不得担任同行评审小组的组长。(4)如果在某些领域,专家数量非常充分,利益回避不会影响同行评审的质量时,可以考虑利益回避制度。

   (三)评审议题的科学性质

   在行政管制中引入同行评审,主要旨在对行政管制中科学知识的运用进行客观评价,防止行政机关滥用科学知识。引入外部专家对管制过程的科学运用进行同行评审,并非要对行政机关的政策形成空间和裁量决定进行复审,而只是对作为行政机关管制决定基础的科学信息的可靠性进行客观评价。因此,在管制同行评审中,评审专家应当将他们的审查局限于科学决定,尽可能避免就政策问题发表意见。如果报告需要就特定政策提出建议,其必须明确指出在何种情况下这些行为会超出行政机关的法定授权或权限范围。如果管制过程中,根本的争论焦点是价值问题,而非科学问题,那么管制同行评审可能就是不适当的Policansky就认为,让NRC来帮助解决一个在目标和价值方面分歧过大的问题,是难以胜任的,管制同行评审的功能,不应是解决冲突双方的矛盾。[34]

   当然,我们通过经验可以获知,科学咨询委员会,很少会将他们的审议局限于纯粹的技术性问题。事实上,专家自己有时也苦恼地意识到,他们所做的,并非通常意义上的科学,而是一种混合的活动,其既包括科学证据和理性的元素,又包含大量的社会和政治判断。[35]Bazelon法官认为,技术专家(无论是行政机关内部的专家,还是行政机关外部的专家)并不具备提出最终政策决定的能力,也不具备这样的特殊专业知识。[36]如果同行评审的范围超越了科学范畴,而进入政策评价领域,这既超越了评审专家的能力范围,亦限制和拘束了行政机关的政策形成空间。

   为此,在同行评审之前,应当设计一个明确的同行评审任务说明书。合理地设计问题对于澄清科学在复杂的政策决定中的地位具有重要作用。同行评审专家在关于如何设计任务说明书的问题上,应当更加透明,公开其与研究资助方和其他利益相关方的协商内容。此外,还有其他方面值得注意:(1)应当避免要求专家对分散的(discrete)管制决定的科学基础进行审查;(2)管制同行评审所针对的问题,对于政策应当具有直接的影响力,但是应当避免由评审专家来做出实际的政策建议;(3)如果管制同行评审的主要价值和目的在于打破科学迷信,明确科学与政策之间的界限,那么任务说明书应当更加清楚地阐明这一点。我们可以要求评审专家来对特定管制决定的科学支撑程度进行评估,明确可得数据与管制决定的弱相关性,甚至相关数据存在不足。明确要求评审专家揭示管制过程中的政策判断,会妨碍他们提出自己的专业意见,而代之以他们自己的政策意见。因此,同行评审报告不应直接评估管制决定是否与科学信息一致,而只是对可得的科学进行归类,而让公众、律师和法院来决定其是否足以证明某项政策是正当的。

   (四)明确停止规则(stopping rules)

   管制同行评审的目标在于评价管制决定所依据的科学信息是否可靠。而科学研究是不断变化和发展的,但管制机关必须在特定时间点作出管制决定。为此,确定管制机关收集科学信息的截止期限就显得非常必要。学者将此类规则称为停止规则(stopping rules)。[37]在管制议程中,特别是在行政机构不受到司法上可执行的截止日期的约束时,应当鼓励行政机关确立关于管制计划的明确的停止规则。[38]借此,他们可以不再理会新出现的研究成果,而且他们也可以为了做出一个决定而暂停就无法解决的科学争议的争论。外部评审者在判断相关科学研究的可信度时,此类停止规则尤其重要。

   (五)安全评价过程的保密和评价报告的公开

   在对财政资助和论文进行科学同行评审中,评审的匿名性被认为是有助于公正的。然而在管制同行评审中,评审是否应当公开进行呢?对此,美国的做法是:(1)评审会议不必公开。理由主要在于以下三个方面:首先,评审会议的公开会给产业界代表更多的机会影响审议结果,造成对其他团体的不公平;[39]其次,担心评审过程的秘密进行会影响评审结论的公正性的担心是多虑的,因为同行评审过程不应变成又一个为利益相关人和公众提供影响评审结果的公共论坛;[40]再次,FOIA认识到了介入行政机关内部决定作出过程的危险,免于决定作出前的审议过程材料的公开。法院也已将将此种豁免扩展至管制机构要求的未完成的科学报告。因此,基于类似理由,保护工作文件未成熟的披露,更有助于管制性同行评审功能的有效发挥。(2)管制同行评审的最终报告应当是公开可获得的。OMB的通告明确要求此种公开,这也与同行评审报告和行政透明度的通常理解一致。[41]2009年奥巴马总统签署了一份备忘录,要求:在法律许可的范围内,行政机构在政策制定过程中准备、识别和使用科学和技术信息,尽量透明。行政机关应当拒绝行使文件和通信(影响了以科学为基础的管制计划的开发)的审议过程保护特权。行政机关应当准备一份行政文件,通过要求那些导致科学假定或解释出现重要改变的文件、会议或审议,成为行政记录的一部分,来提升透明度。这些行政记录应当在可能的情况下被放到网上。行政机关会公开外部评审专家的评论意见,给那些未参与审议的专家以参与和回应机会。此种做法可为我国在转基因安全评价过程中引入同行评审机制时借鉴。

   五、引申:同行评审之于行政法治的一般意义

   对于理性的信赖和热衷是现代官僚政治的基础。尽管二十世纪以来的行政实践,已经将行政机关拉下了理性的神坛,行政机关不再动辄以“科学知识”为由搪塞公众对于管制政策的质疑。正如多数经验材料已经验证的,对很多行政机关而言,科学数据和结论只是一个掩饰,用于掩盖其基于其他理由作出政策决定的一块“遮羞布”。尽管上个世纪六十年代兴起的管制改革一直在强调协商、合作式的规则制定、管制灵活性,而非专家判断,但科学理性作为支撑现代性的核心价值,在现代行政中仍具有不同动摇的地位。

   转基因食品安全性引发的大量争议,凸显了专家、大众和官员在此问题上的巨大认知分歧。为避免此种认知分歧演变为纯粹的意气之争,需要在制度和规范层面寻求解决之道。引入管制同行评审,能够在较大程度上提升转基因食品安全评价的可信度和可信赖性,同时发现安全评价意见的作用空间,防止管制机关滥用科学依据。

   但是,正如行政机关会过于夸大科学的作用一样,科学专家也有可能会夸大管制同行评审中的质量控制功能。甚至认为管制同行评审应当取代公众参与和司法审查。对此,我们必须对管制同行评审的局限性保持清醒的认识。(1)管制同行评审的核心功能在于确保作为管制决定基础的科学信息的质量和可靠性。管制同行评审的范围,应当局限于科学争议,而非管制机关的政策选择。在任何时候,科学知识都不会指向特定的管制政策。科学本身并不能回答和解决政策争议问题。因此,行政机关必须依赖政策选择和价值判断以弥补科学本身未能解决的鸿沟;[42](2)评审专家通常只会指出管制决定所依赖的科学数据存在的缺陷和不足,包括可能存在的不确定性因素,但评审专家本身并不具备充分的时间、资源来展开同类研究,因此管制同行评审的作用,通常是解构性的,而非建构性的;(3)管制科学的标准和科学研究的标准存在较大差异。管制同行评审,总会发现管制决定科学根据的缺陷和不足。如果以这些缺陷和不足为据否定管制决定的效力,则会造成科学标准的滥用;(4)任何形式的同行评审,都会产生相应的制度成本,如造成决策过程迟延、激化潜在争议等。因而同行评审并不应适用于所有的管制决定,其使用范围和形式选择应当根据管制决定的影响范围,管制决定中科学依据被滥用的可能性,相关领域研究的成熟程度等因素综合确定,切忌“一刀切”;(5)管制同行评审所涉及的科学不局限于自然科学。在实践中,行政机关可能过于重视自然科学领域所开发的科学信息,而忽视了其他至关重要的信息,包括社会科学的研究,其对于行政机关目标的实现同样具有重要启示。比如,在被问到EPA科学最大的问题时,一位重要的访谈者就认为EPA未能考虑相关的社会科学信息,诸如影响消费行为并因此构成EPA实现保护公众健康目标核心之行为特征;(6)管制同行评审的专家意见,并非完美无缺,仍可能遭致各种批评。尽管评审者可能是来自各科学领域的专家,但在特定的管制领域,其可能是陌生的,因此可能误解某些重要细节。因此,管制同行评审并非包治百病的灵丹妙药,其仍需要精细的制度建构以确保其制度功能的实现。

   在此意义上,管制同行评审不能取代现代行政程序中的公众参与和司法审查。管制同行评审最好被理解为一种合作程序,在此程序中,经受不同学术训练的专家能够经过与行政官员长时间的讨论,在提议的规则发布之前,预见甚至降低风险评估或条例中其他论断中的不足,进而使后续由利益相关方和政府三个分支的官员的审查更具针对性(sharpening)。尽管这种同行评审可能造成规则制定程序的一定迟延,但其使行政机关在规则制定过程中预见规则实施可能遭遇的反对意见,从而通过恰当的制度设计,避免规则实施的失效。

最后需要指出的是,管制同行评审程序的引入,并非意图将管制决定导入科学轨道,亦非设计一套不受政治、社会和经济压力等影响的行政过程——毕竟在法律人看来,这些政治、社会、经济压力等因素,会使行政过程偏离科学美德的轨道。我们不应始终期待法律会遵从科学,即使是行政机关制定的法律。因为在一个预算不够充分、立法总是应急、公众需求多元,以及真实的科学总是存在不确定性的真实世界里,如此行政过程即使能够在理论上实现,在实践中也难以操作。即使面对不充分的科学信息,不完善的科学数据,管制机关通常也需要作出管制决定。在此过程中,同行评审的引入,有助于打破行政机关对于专业知识的垄断,将作为管制决定基础的科学依据和管制决定本身剥离开来。能够展示行政决定的真实基础:科学说了什么,科学没有说什么。“专家知识”不再是一件如同神圣的圣衣一般的保护装置,其必须通过令人信服的说明理由过程表达出来。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2015年第6期

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