成协中:同行评审与行政法治

——以转基因安全评价制度为例
选择字号:   本文共阅读 307 次 更新时间:2016-01-28 15:12:57

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成协中  
这使得相关研究机构和科研单位只能被动等待,有违法治国家应有的可预期性原则。

   (三)程序机制不完善引发的管制决策质疑

   转基因生物的安全评价,尽管是由农业转基因生物安全委员会进行,但安全评价证书的发放,则是由农业部作出。但安全委员会的安全评价与农业部的批准之间有何关系,立法未做规定。《评价办法》第23条规定了“经农业转基因生物安全委员会安全评价合格并由农业部批准后,方可颁发农业转基因生物安全证书”。但农业部的“批准”只是一种形式上的审查,还是要进行实质上的政策判断?如果安全委员会评价合格,但农业部不予批准,在实践中该如何处理?

   正是由于一方面,农业部门发放了部分品种的转基因食品的安全评价证书,并不断声称“获得安全评价证书的转基因食品与其他非转基因食品具有同等安全性”,另一方面,获得安全评价证书的相关品种始终未获得商业化种植的许可且未对外说明原因。如此看似矛盾的做法,不仅极大地影响了已颁发的安全评价证书的可信度和公信力,更使得国家转基因决策之正当性饱受质疑。不仅反转派人士不断质疑农业部发放安全评价证书的正当性,组织了相当规模的抗议活动;而且,挺转派对国家的转基因政策感到失望,仅2013年就出现了“61名院士联名上书请求推动转基因水稻的商业化种植”、“49位海外生物医药学者上呼吁推动转基因商业化”事件。[19]

   三、安全评价与管理中的科学与政策

   2015年中央一号文件再次聚焦“三农”问题,并首次提出“加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”。这一立场,尤其是新增的“科学普及”被媒体多番解读,将其视为破解当前转基因政策困局的新思路。但是,转基因政策困局的破解,绝非仅仅是“科学普及”所能化解,其根源仍在于转基因安全评价的可靠性,以及转基因政策中的科学因素与政策因素的剥离。科学信息本身并不导向任何特定的管制决策,其既不能成为管制决策的“遮羞布”,亦不能成为管制决策的“替罪羊”。

   (一)安全评价的科学性质

   尽管我国在法规范的构造上将转基因生物安全评价视为一项科学事业,但在转基因生物安全评价的程序构造上未遵守科学领域的一般规律,未建构有效的同行评审机制以确保科学研究的可靠性。如此,使得转基因生物的安全评价过程完全由官方专家组成的安全委员会垄断。评价议题本身具有的社会风险性、评价过程的非公开性,以及异议机制的欠缺,更加剧了安全评价的不可信赖性。在社会风险加剧、公共机构的信任度屡受质疑的当代中国,转基因生物的安全评价受到普遍质疑,也就不足为奇了。

   要从根本上解决这一困境,需要回到转基因生物安全评价的性质问题。在这一问题上,存在两种截然对立的观点。正如农业安全评价委员会官员在接受采访时多次提及的,“转基因安全问题本质上还是一个科学问题”。[20]而另一种观点则认为,转基因食品安全问题本质上更是一个公共安全问题,而非纯粹的“科学问题”,不能仅凭专家观点。[21]对这一问题的不同认识,直接决定着话语权由谁掌握,以及转基因生物安全的制度建构问题。也正是在这一问题上,不同群体之间存在严重认知冲突。

   要化解这一冲突,需要将转基因安全管理中两类不同性质的问题予以区分。一类是科学性质的问题。这主要体现为转基因安全管理中的安全评价问题。转基因生物对于人类、动植物、微生物和生态环境究竟会产生怎样的影响?这种安全评价主要具有科学的性质,应当由农业、环境、卫生等相关领域的专家根据现代科学技术的发展来进行严格判断。另一类是政策判断问题,即社会能够接受多大程度的风险以及如何对这种风险进行分配和管理。这主要是一个政策判断或价值选择问题,应当由具有民主性质的机构或其授权的机构来决定。

   作为一项科学性质的事业,转基因安全评价应当遵守科学领域的一般规律,除了在议题的确定、试验对象的选择、试验方法的确定等具体评价过程应当遵守相关领域的公认规律外,还应当引介科学领域确保科学研究质量的核心制度——同行评审。由相关领域的专家,特别是行政机关之外的专家,来对行政机关做出管制决定所依据的科学知识进行审查。在这种管制活动中,同行评审至少具备如下几方面的功能:(1)确立行政机关做出管制决定所依赖的科学知识的可信度,即其所依赖的科学信息在相关专业领域是否真实可信,研究过程和研究方法是否遵守了相关学科公认的基本规律,符合相关领域的基本共识,研究结论是否值得信赖。(2)研究科学知识与管制决定之间的逻辑关联,即相关领域的科学研究,能否充分证成行政机关管制决定的正当性?行政机关管制决定的作出,除了参考相关领域的科学知识外,是否还掺杂了法律规定之外的因素?

   (二)安全管理中的政策维度

   转基因生物安全管理,不仅仅包括安全评价,还包括以安全评价为基础的决策和管理。与安全评价主要是一种科学性质的工作不同,转基因生物的生产加工许可、经营许可、进出口许可、监督检查、处罚等工作,更多带有政策考量的性质。这些决策和管理行为,在对转基因生物进行安全评价之后,代议机构或其授权的行政管理部门如何决定是否接受相关风险、接受何种程度的风险以及如何对风险进行分配和管理作出的具体部署,这些决策和管理虽然是以具有科学性质的安全评价为基础,当其更多是一个价值偏好与选择问题,涉及到一国政府在特定的历史条件和技术水平下的政策考量。在现代民主国家,这种价值选择主要通过代议机构或其授权的行政机构进行。

   但是为了防止代议机构或行政机关违背人民的意志,代议机构或行政机关的意见表达要受到法治的约束。这至少体现为如下几个方面的要求:(1)为防止民意的反复无常,民众的价值表达应转化为法律规范价值,即应通过立法明确是否接受某种风险或接受何种风险。如在转基因生物安全评价中,不同等级的风险对于行政机关是否应当具有不同的规范效力?(2)行政机关负有对风险分配进行谨慎权衡和解释义务。[22]农业管理部门在作出转基因生物许可决定时,无论是作出许可决定、部分许可决定或不予许可决定,都必须详细地说明其政策考量因素,以表明其政策选择是合法的、理性的。“风险规制机关就裁量决定作出合理性论证,不仅是行政法治原则的实质要求,也是确立风险规制机关‘权威’的必要条件之一,还是当前回复风险规制机关‘权威’的可行办法之一。”[23](3)行政机关的政策选择应当遵守行政法治的一般要求:农业行政管理部门在对转基因生物安全管理的过程中,必须遵守如职权法定、程序正当、信赖保护、符合比例等行政法治的原则和要求;(4)对特别牺牲者的补偿义务。如果因公共利益的需要而使得特定群体承担了不同于其他群体的特别风险,对其构成了“特别牺牲”,那么对这些群体造成的损失,应当给予风险补偿。

   (三)同行评审对于转基因安全管理的核心意义

   尽管如上所示,在转基因生物安全管理的问题上,存在着以科学性质为主的安全评价和以政策裁量为主的决策和管理程序,但这两类不同性质的程序在功能和逻辑上存在差异。其中,转基因的安全评价是前提、基础,转基因生物的其他许可程序和监管程序都必须以安全评价为基础。如果转基因生物安全评价的科学维度无法得到确保,转基因生物安全评价的方法、过程和结论无法得到相关科学共同体的认同,那么以此为基础作出的管制决定(政策维度)必然无法得到相关专家和公众的认可。因此,在转基因生物安全评价的问题上,基础性的问题仍在于确保转基因生物安全评价的科学理性。

   那么,应当如何确保转基因生物安全评价的科学理性呢?如何防止行政机关滥用科学知识,或者将其特定政治目的隐藏于科学根据之下?在科学领域,确保科学技术可靠性的主要手段是同行评审(peer review)。同行评审是研究科学领域一个广为接受的规范,典型适用于科学论文的发表和财政资助。但从上个世纪七十年代晚期、八十年代开始,美国联邦行政机关在行政管制中越来越多地寻求专家咨询委员会,要求给予指南和管制同行评审。[24]在上个世纪九十年代中期共和党控制的国会的管制改革中,同行评审已经成为一项流行的手段。上个世纪六十年代兴起的“可靠科学运动”(sound science movement)的一个关键工具,就是管制同行评审。Sheila Jasanoff教授将这一运动描述为:创造了政府的第五部门,因为其在传统的决策体制之外引入了在政治上不负责任的外部专家。[25]正是在此运动的影响下,美国白宫管理与预算办公室(OMB)颁布2005年发布政策,要求联邦政府机构在面向公众发布“重要的”科学信息或者科学评价之前,首先要对政府机构所掌握的科学内容进行同行评审。[26]

   基于同行评审在现代行政管制过程中的重要地位,学者们将此种同行评审概括为“管制同行评审”或“行政同行评审”。Ruhl和Salzman教授将管制同行评审定义为:对行政机关运用科学来证成政策或法律决定的审查过程。[27]Louis教授则使用行政同行评审概念,“行政同行评审是由相关领域的独立专家来对行政机关政策决定过程中涉及的科学信息的科学方法、推论和演绎进行的一种客观审查。”[28]在管制过程中,同行评审的引入,至少存在如下几方面的功能:(1)进行质量控制,确保管制机关所依据的科学信息的可靠性;(2)降低争议成本,为管制决定提供合法性依据;(3)同行评审有利于在维持独立性的同时,增强政治监督;(4)为管制决定提供更充分的信息来源,扩大审议范围。当然,在行政管制中引入同行评审,并非不无争议。某些人认为管制同行评审是包治百病的灵丹妙药(panacea),而另一些却认为其产生了一系列问题。[29]批评者认为,研究与管制之间存在重大差别,同行评审从本质上说,在管制领域不能产生类似于科学领域的功能与价值。[30]具体来说,其潜在缺陷包括如下几方面:(1)容易混淆科学问题与政策问题;(2)增加决策成本,造成决策过程迟延和僵化;(3)使行政机关逃避政治责任;(4)为争议双方提供弹药(ammunition),激化潜在的争议。[31]

   在我国管制实践中,特别是在食品安全、环境保护等领域,同行评审尚未得到普遍确立。科学信息动辄成为管制机关随意运用的“遮羞布”或“替罪羊”,这不仅使得相关管制决策的科学理性无法得到确保,而且使得真实的行政管制过程无法展现,行政合法性规范经常沦为一种制度装饰。将同行评审机制引入管制过程,由独立的、权威的、无利益冲突的同行专家来对转基因生物安全评价的过程和结论进行评审,能够最大程度地确保安全评价结论的科学理性,并有效防止管制机关滥用安全评价结论,实现转基因生物管制决策的实质理性。

   四、管制同行评审的正当程序

   在我国,关于同行评审在管制决策中的功能、地位和形式的讨论,还相当欠缺。[32]这使得相关的制度建构和理论探讨都欠缺方向。在转基因安全评价程序中引入同行评审,并不能当然地保证安全评价结果的可接受性。要使安全评价程序中的同行评审实现预期的制度功能,至少需要从如下几个层面建构管制同行评审之正当程序。

   (一)确定进行管制同行评审的前提条件

在进行管制同行评审之前,首先要解决的是,行政机关的哪些决定应当进行管制同行评审。对于将哪些管制决定纳入同行评审范围,主要涉及的是政策选择问题,其主要取决于立法者欲在多大程度上对管制机关的知识运用进行监督。而这个问题又受到立法者对于管制同行评审的功能认知、管制同行评审的成本考虑、管制事项的成本收益分析等诸多因素的影响。本文无法给出一个明确的答案,而只是想强调两点:(1)确定管制同行评审的范围,应当综合考虑管制决定中知识运用的程度、管制机关滥用知识的可能性、相关领域研究的成熟度、管制决定可能产生的争议以及其社会影响等因素综合确定;(2)管制同行评审应当尽量发生于管制决定作出的早期阶段。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2015年第6期

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