赵晨:并未反转的全球治理

——论全球化与全球治理地域性的关系
选择字号:   本文共阅读 315 次 更新时间:2016-01-26 15:24:13

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赵晨(社科院)  

   【内容提要】 全球治理近年来出现全球性减弱而地域性和国家性增强的现象,但这并不意味着全球治理出现“倒退”或“反转”。由于全球化仍是当今世界不可逆转的潮流,因其而生的全球治理并没有丧失规范上的合法性,在实践层面,全球各地区协同治理也依然是国际政治的主流趋势。本文从经济全球化和政治上的全球治理的关系入手,论证了全球治理所具有的地域性特征。全球治理的这种地域性可以很好地解释当前全球治理中出现的“新”现象,在一定意义上,它们并非“新”现象,只是全球治理地域性特征的应有之义。

   【关 键 词】全球治理/全球化/地域性/风险社会/世界政府

  

   自21世纪的第二个十年以来,“全球治理”这一理念和国际政治发展趋势似有大幅停滞、甚至倒转的迹象。世界贸易组织多哈回合谈判陷入僵局,美国奥巴马政府在亚洲力推“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),与欧盟谈判“跨大西洋伙伴贸易和投资协定”(TTIP),双边贸易谈判已取代多边,成为制订世界贸易规则的主流导向。全球气候变化谈判也出现类似的转向,2013年联合国气候变化哥本哈根大会结束后,国际气候谈判进入低潮期,①美国、加拿大、日本、俄罗斯等国家拒绝《京都议定书》第二承诺期,各国更多地从自身实际经济政治利益出发做出减排承诺,对全球整体利益的考量减弱,尊重全球机制制度约束的意愿也开始下降。2013年底爆发的乌克兰危机,使俄罗斯与西方国家关系降至冷战结束后的最低点,这场冲突被一些西方媒体和智库人士形容为“第二次冷战”的开端,②标志着“全球化的终结”,③冷酷但现实的地缘政治似乎已然取代了温情却过于理想化的所谓“全球治理”,成为国际政治的主题。

   但笔者认为,全球治理和它所依托的全球化还远未到“终结”的时刻和程度,上述国际政治迹象并不能颠覆我们对世界经济政治格局的整体判断。通讯和交通运输领域的科技革命还处在蓬勃发展的状态,资本依然在全球范围内寻找商业机遇和合适的投放场所,经济全球化仍在结构调整中前行。经济意义上的全球化虽然不能保证政治上全球秩序的确立和“全球治理”的实现,但它毕竟为全球治理提供了一定的经济基础;冷战结束后,全球风险意识和命运共同体意识的提升也为全球治理奠定了一定程度的思想基础。目前来看,全球治理的经济基础和思想基础都没有出现大的变化。但是,就其本质而言,全球治理是一个国际政治概念,它描述和规范的是全球层面上公共权力的变化。篇首所述的种种“倒转”的全球治理现象,其实可以用全球治理的地域性来解读。作为国际政治领域的一种现象和规范,全球治理具有鲜明的地域性,世界主要地区对如何进行全球治理、全球治理中的权力分配,以及全球治理的发展方向,都具有相当鲜明的不同看法和立场。④全球治理是复杂而多元的,当今国际政治领域中出现的新变化,正是全球治理中地域性的一面更集中表现出来的结果。本文拟从全球治理和全球化的关系入手,解读全球治理的必要性,并阐释正是由于全球治理具有地域性的特征,国际政治才会出现所谓的“全球治理反转”的现象。

   一、全球化与全球治理

   第二次世界大战后主要大国间没有直接发生战争的原因,除了结构现实主义国际关系理论所说的“核武器的相互威慑作用促使有核国家间轻易不会彼此发动战争”⑤之外,同新科技革命背景下世界各国经济相互依赖程度加深和国际机制的不断完善也有分不开的关系。⑥冷战结束后,“全球化”取代“相互依赖”成为风靡世界的“时髦用语”,⑦它体现在广度和深度两个方面。在广度上,苏联解体和冷战结束,使得东西两大政治阵营统管的两大平行市场统合为一个全球市场;中国和俄罗斯先后加入世界贸易组织,更是全球市场体系形成的里程碑式事件。在深度上,在始自20世纪90年代的新一轮信息革命的推动下,世界变得越来越小,越来越像一个“地球村”,人们相互之间的沟通可以在空间上实现“零距离”,在时间上成为“瞬时”(比如通过视频电话会议);随之而来的经济现象是,资本的转移变得极为快捷和迅速,巨额金融交易仅需输入一串密码,轻点鼠标(或者是按一下触屏)即可完成;经济全球化的代表性现象也从繁荣的海洋贸易以及横越大洋、川流不息的远洋船队,变成每位个体手持智能手机,随时从全世界的网络商城比价、订货,利用跨国公司提供的卫星导航服务指引道路、购买电影票,或者寻找自己心仪的餐厅。尽管一些经济学家认为,从一些发达国家的具体经济指标看,今日的经济全球化水平并未高过20世纪初(比如英国和法国的贸易开放度与1913年相比,只有少许增长,日本的贸易开放度甚至有所降低)⑧,但毫无疑问,无论从规模(深度进入全球市场的国家数量大大增加)、复杂性(各种类型的行为体进入国际市场),还是速度(比如交易速度和物流速度)来衡量,当代经济全球化已经达到历史前所未有的高度。⑨

   “全球治理”是因应全球化深入推进而带来的种种跨越国界的新老问题而提出来的政治管控术语,同时它也是对冷战结束后各类国际组织、非政府组织、跨国公司,甚至个人得以参与全球性问题决策这种政治民主化趋势的现状描述。它的出现和流行,与20世纪90年代之后全球化的加速发展息息相关。在某种程度上可以说,如果没有全球化,特别是经济全球化,国际政治学者们可能还在运用“相互依赖”、“国际合作”等传统词汇在概述我们今日所说的“全球治理”问题。“治理”最初是一个企业管理学中的术语,⑩20世纪90年代,在世界银行等国际机构和西方一些政治家的推动下,才进入公共管理和国际经济政治领域。(11)联邦德国前总理、前社会民主党国际主席维利•勃兰特(Willy Brandt)倡议于1992年成立的“全球治理委员会”(the Commission on Global Governance)在1995年发布的《我们的全球之家》报告,给出了一个比较权威的“治理”定义:“治理是各种公共的或私人的个人及机构(institutions)管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动的持续的过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制(regimes),也包括那些人们和机构已经同意的或认为将符合其利益的各种非正式的安排”。(12)同传统的国际合作和相互依赖概念相比,全球治理概念的创新体现在行为体和行为方式两个方面:行为体方面它既包括政府,但又不局限于政府,“治理囊括了社会中的每个组织和机构,从家庭到国家”,国家(政治组织和政府机构)、公民社会组织和私人部门都属于治理部门,(13)但同时,非政府组织、国际组织、跨国公司,以及跨国专业网络等都参与了外交决策;在行为方式方面,全球治理强调决策的非强制性,一方面它要求政府采用新的非暴力的施政手段,另一方面它也相信在国际无政府状态下,除了国际法和国际条约,共有观念、国际制度等软性约束也是有效的协调矛盾和解决冲突的方法。全球治理是在全球化时代越来越多的议题变为全球性的背景下,对已有国际政治新趋势的总结,同时也是一种规范性展望,它的涵盖范围比较宽广,定义也相对模糊。

   二、全球治理的必要性

   全球治理虽然是西方提出的政治概念,(14)但由于发展中国家也身处全球化之中,是全球化不可分割的重要组成部分,所以全球治理对它们来说也是极为必要、不可或缺的。下面笔者将从规范和实证两个方面进行论证。

   在规范方面,全球化在推动全球创造财富取得巨大成功的同时,也制造出巨大的风险,并使世界处于失衡的状态。首先是风险,全球化在正面提升经济生产效率的同时,也加快了金融、环境、大规模杀伤性武器、恐怖主义等多种风险扩散的速度。通讯、交通和交易系统的发展和完善为这些风险跨越国界传播提供了充足的技术手段,使它们轻而易举可以给世界各国人民生活和政府运作造成巨大破坏。正如德国社会学家乌尔里希•贝克(Ulrich Beck)所说,现代化风险“拥有一种全球化的内在倾向”,我们已经进入一个全球化的“风险社会”。(15)在灾难电影里出现的几个疯子、思想极端或者是野心勃勃的人物毁灭地球的情景,已经具备了技术上的可能性。气候变化带来的异常天气、新病毒随飞机乘客快速传播、投机资本的肆虐横行,以及地下毒品、武器贸易的盛行,都令原本具有堤坝抵御作用、可以控制危险扩散的国界逐渐失去效用。

   其次,全球化“酿造”的更深层次的问题是全球贫富差距的进一步拉大。经济全球化有利于资本在全球范围内的迅捷流通,找到商机,这在促进全球资源实现最优配置、提升生产效率的同时也大大损伤了公平,令“富者愈富、穷者愈穷”。目前无论是西方,还是在一些发展中国家,贫富差距都已达到历史极限水平。目前世界上40%的人每天消费不超过2美元,而世界上最富有的一小部分人的资产却在不断增值。在这一波大规模的全球化之前,经过长期历史演进,各民族国家建立了以政府为核心行为体的财富再分配机制,但在新的全球化时代,全球层面上并不存在一个世界政府,同时各国在国内推进再分配措施的时候,要承受来自其他国家的激烈竞争和资本选择性排斥带来的压力,回旋余地比20年前大大缩小,向资本妥协成为世界性的常态现象。

   经济全球化经历了30年的发展,但它自己并没有在全球层次上创造出一种哈耶克所说的“自生自发的秩序”,所以,经济全球化还需要政治上的全球治理来配合,这一点已经成为国际社会的共识。回顾历史,上一波全球化,也就是20世纪初的经济全球化之所以以血腥的世界大战告终,在很大程度上正是因为缺乏有效的国际治理所致。正如思想家卡尔•波兰尼(Karl Polany)指出的,政府在处理19世纪全球化产生的破坏性影响方面的无能是导致20世纪巨大动荡的重要原因,其中听任市场力量恣意发挥作用,最终导致人类毁灭性的灾难。(16)今天的经济全球化更加复杂,风险和不确定因素以及参与决策的组织和个人都更多,协调程序更加繁冗,所以更加需要世界各国下更大决心协同治理。

   实践方面,包括中国和俄罗斯在内的“新兴市场国家”,以及广大发展中国家目前也已深度参与经济全球化进程,它们是国际金融、贸易、环境,以及军控和防扩散机制的重要有机组成部分。中国的外贸依存度自2002年加入世界贸易组织后大幅增长,从40%上升到65%,中国政府在21世纪初开启了“走出去”战略,中国的对外投资也在快速增长,国际国内两个市场在全球化大势下紧紧连在一起。近年来,俄罗斯、巴西、印度等新兴国家的外贸依存度也都在30%以上。中国和其他发展中国家已加入大多数现有的国际组织,在国际机制内部发挥着重要作用,影响和塑造着全球治理的走向和新形式;发展中国家的跨国公司、非政府组织、专家学者和活跃人士也在广泛地与发达国家的相关机构和同行紧密合作,协商全球性议题的解决方案。既有的全球治理规制主要是西方国家制定的,它存在着诸多不合理、不公平的问题,同时制度天然地具有维持现状的功能,不能即时反映世界力量的变化。(17)但外贸依存度等数据和事实也意味着新兴国家如果抛弃现有的全球治理体制和机制,重建一套新体制,将不得不付出极高的经济成本和制度成本(新兴国家内部也很难对此达成共识)。对于发展中国家来言,“渐进式”地改进全球治理,使其更均衡、更有效,是更可行的战略选择。2014年,中国国家主席习近平在“和平共处五项原则发表60周年纪念大会”上就着重提出:“我们应该共同推动国际关系合理化。适应国际力量对比新变化推进全球治理体系改革,体现各方关切和诉求,更好维护广大发展中国家正当权益”。(18)

随着美国经济实力的相对削弱、军事力量的收缩,欧洲陷入债务危机,中国等新兴国家加速崛起,如英国学者巴里•布赞所言,世界正在从以西方为中心的全球化演变到一个权力分布更为分散的“无中心的全球化”。(19)2008年世界金融危机之后,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《欧洲研究》(京)2014年5期

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