巴曙松:城镇化融资改革需要重点关注哪些问题

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2016-01-25 10:39:34

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巴曙松 (进入专栏)  

  

   当前中国城镇化融资存在过度依赖土地融资、对地方政府债务缺乏监管等问题,为消除城镇户籍人口和现有流动人口间公共服务水平的不均等,并为新增城市人口提供基础设施和公务服务,需要对城镇化融资实施一揽子改革。

   当前中国城镇化融资存在过度依赖土地融资、对地方政府债务缺乏监管、地方政府支出缺乏约束等问题,为消除城镇户籍人口和现有流动人口之间公共服务水平的不均等,并为未来20年3亿左右新增城市人口提供基础设施和公务服务,中国需要对城镇化融资实施一揽子改革,建立各级政府事权与支出责任相适应的制度,理顺中央和地方收入划分,增加地方税收,改革土地财政,推动私营部门的参与,发展稳定、可持续的债务融资。

  

   一、改革的关键领域和协调性问题

   围绕城市基础设施和公共服务所产生的融资新需求,中国的财政和金融系统如何来满足始终是一个极富挑战的问题。在中国的特殊条件下,首先,财政和金融是一对相互联系又有不同的两个系统,一方面,财政和金融类似于一个跷跷板,彼消此长;另一方面,金融与财政又有很强的关联性,如银行的风险最终很可能会转移到财政上来;那么到底在未来的城镇化融资中,财政和金融应该如何定位,如何分工,又如何协调显然是一个问题。其次,在预算软约束的情况下,如何让地方政府发挥基础设施投融资作用的同时,又可以避免债务扩张的无序扩张,避免风险的过度累积?为了克服这些问题,如何建立一个透明的地方政府资产负债表和风险预警跟踪机制可能是比较迫切的。再者,是否存在一套合适的运作机制,让土地融资继续发挥作用的前提又,又保证土地城镇化和人口城镇化的目标相互促进?为此,土地指标是否可以和人口指标挂钩?此外,保障房融资的难题到底是一个什么样的问题,是钱的问题,还是机制的问题?通常,在地方政府层面,将土地用于建设往往保障房是很大的机会成本,因为这些土地本可以通过市场的公共出让而获得不少土地出让金;同时保障性住房通常很难自我循环,资金投入较大,后期的维修费用更大。那么是否存在可行的商业模式,把这些问题可以一并解决?在某种程度上,中国的决策者已经意味到这些问题,并把这些问题视为未来城镇化过程中一个瓶颈,为了解决这个瓶颈,围绕财政和金融系统的一系列改革政策必须相应跟进,并按照一定的优先次序启动一系列关键领域的改革。

   第一,为了克服财权-事权不对称以及公共服务供给不足的问题,未来财政的关键在于处理政府间的关系,改革的路径则存在三个可能:财权改革、事权改革和转移支付体系改革。财权改革的目标是重新各层政府间的税收关系,扩大较低层级政府征收税收的权利。事权改革的关键则是重新分配承担基本公共服务支出的责任,将责任从较低层级政府向较高层级政府转移。转移支付体系的改革则要求由较高层级政府向较低层级政府转移,以确保每一集政府拥有足够的收入以提供适当质量的基本服务。

   第二,未来中央政府需要在公共服务领域承担更多的责任。从成熟经济国家的实践看,国防、外交、国际贸易、货币、全国性立法和司法等事务均由中央政府承担;而交通、治安、消防等主要为地方政府支出责任范围。与成熟国家的经验相比,中央政府在教育、医疗等基本公共服务领域的支出相对较小。初级、高等教育一起,中央支出不到10%,远低于澳大利亚、法国、比利时等过;卫生支出,中国中央政府更是支出不到2%,而在加拿大和瑞士,97%以上的卫生支出责任在联邦或者中央政府;社会保障方面的支出也是在中央支出中也是极小比例,这样的支出结构容易造成基本公共品的供给不足以及地区不均衡现象。

   第三,改革土地财政。土地财政在地方政府的融资活动中始终发挥着关键作用。土地作为商业用地,它可以在二级市场上“招拍挂”,成为地方政府获取土地出让金和预算外收入的主渠道,是地方政府表外活动的资金来源。作为工业用地,地方政府可以通过低地价、零地价吸引投资,以获取未来的财政收入流。第三,作为基础设施用地,它可以通过“行政划拨”和“协议出让”的形式,以零地价或者极低的价格补贴基础设施投资,改善城市公共服务功能,从而提升土地价值,也间接提升了用于“招拍挂”土地的出让价格。作为资产抵押物,地方政府债务多以政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会的土地作抵押,房地产开发贷款、居民按揭贷款和多数产业园区甚至大学城和新校区的贷款也或多或少地与土地挂钩,土地作为融资手段,本质上是土地资本化和货币化,通过金融工具将未来收入流贴现到今天用于地方的各种投资支出。

   从这个角度看,土地财政事实上是中国在特定发展阶段、既定财权-事权结构下的一种融资创新,在可预期的未来,如果能够对当前的土地财政机制加以适当创新,则可以继续在城镇化融资中发挥一定的作用。从目前的趋势看,最为可取的土地财政改革方面是集体建设用地流动和土地增值收益分配改革,前者有助于减轻地方政府的支出负担,将城镇化建设的主体让位于集体;后者则有助于实现人口城镇化,让农民更多地分享土地市场化升值的潜在好处。

   第四,让房产税成为一种更重要的地方收入来源。房产税作为一种财产税,本质上也是一种形式的土地财政,区别只是在于对于存量的土地征收。在发达国家,房产税是地方政府最重要的税收来源,也是主体税种。从跨国对比来看,房产税占比地方税收的比重在发达国家较高,在发展中国家和转型国家较低。换言之,通常伴随着一个国家的经济水平的不断发展,房产税对地方政府的税收收入也愈来愈重要。

   对于中国而言,房产税可以改变土地收入的时间流,是改变中国目前过度“土地财政”进行镇化建设融资的可选方案。现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得,是一种短期的行为,而房产税则是在房产建成以后无限期获得收入流,如果房产税收入用于城镇化建设,那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。此外,城市未来财产税收入的多少与城市化建设水平相关联,城镇化投入加大,市政建设水平提高,未来城市的土地和房屋价值将不断提升,与之相关的财产税就提高,城市建设未来的偿还能力也会不断增强。

   因此,从各成熟市场的发展规律来看,房产税是未来的必由之路。从目前的推进节奏看,下一阶段,可以在重庆、上海试点经验的基础上,进一步扩大试点范围,使之逐步成为一个潜在的、可持续的地方收入来源。

   第三,在理顺财政和土地改革的基础上,中国需要改革金融业从而使之可以更可持续地为未来的城镇化提供资金。从目前的背景来看,中国未来的M2增速预计难以有持续显著的增长,在这个约束条件下,为了使金融部门继续支撑中国的基础设施建设,可以考虑的选择方案是扩大社会融资总量,要实现这一点,则需要提高直接融资的占比,使企业债券、市政债券、中票等融资工具发挥更大的作用。

   短期内,最重要的事情是客观评估融资平台和影子银行在当前基础设施融资中的作用,在可替代的长期直接融资途径可以发挥显著的作用之前,它们依然是未来中国城镇化融资的重要支撑。目前来看,地方投资平台虽然存在金融风险转为财政风险的可能,但经过清理和规范后其整体风险在某种程度也是可控的。各个监管部门也对相关情况进行过评估,例如银监会对于涉及大银行的地方平台贷款进行过评估,财政部对于财政担保情况进行过评估,建议在此基础上建立了一系列制度和规范。在未来的城镇化融资中,一个正确的态度应该就是在规范的基础上,继续在风险可控的条件下让它发挥作用,影子银行的情况也类似。

  

   二、改革的框架、优先次序和突破口

   城镇化融资的关键点和落脚点在于改革,成功的改革需要一个既定的基本框架,并安排好可行的优先次序,选择合适的突破口有序推进。确定改革的次序和突破口,需要考虑以下重点因素:一是考虑这些改革措施是否有助于真正推进以人为核心的、有质量的城镇化,使之成为高效、包容、可持续的进程。二是考虑问题的迫切和重要程度,保障房建设在未来人口城镇化过程中扮演着极为重要的角色,应该在未来的融资体制改革中给予优先考虑的位置。三是共识程度,改革需要凝聚共识。在城镇化融资中,财政和金融应该各自发挥什么样的角色,未来的定位如何,在短期内若不能难成共识,则需要在其它共识度更高的领域,选择突破口,抓紧启动。

   城镇化融资的改革是一个系统工程,也是一个整体,需要考虑彼此之间的关联性和协调性,土地改革是一个关键的突破口。土地改革几乎是一切改革的前置条件。流动人口市民化所涉及的住房建设资金、医疗、教育等都在一定程度上与如何处理这部分人口的耕地和宅基地有关,如果未来的土地改革能够更大的程度上给予他们以市场化的土地增值收益,那么人口城镇化的成本就会显著降低。如果现行土地制度不改变,那么就很难减少地方政府对土地财政的依赖,地方政府倾向于强化基础设施投资、而弱化公共服务投资的冲动也难以改变。反过来,土地改革也不是单一线性相关的因素,财政和金融改革也会一起发挥作用。

   为实现财政、金融和私人部门在未来城镇化融资中的作用,需要对整个体系进行系统性的一揽子改革,而不是简单聚焦于细枝末节。因为在当前的城镇化融资体系下,税收体系、财权和事权划分、土地财政、城市基础设施融资和地方债务管理等方面的改革往往是互相联系、彼此制约的,因此需要考虑一揽子改革方案中不同内容的协调配合以及对经济的总体影响。有些改革内容比较容易达到共识,也容易推进,例如拓展地方政府的直接融资渠道和推进资产证券化等,可以先行一步,有些改革的影响比较深远,例如中央和地方的税收关系调整、房产税的推出等,则需要事前的充分试验,方可全面推广。

   因此,在优先次序和时间安排上,可考虑分阶段、分重点逐步推进改革。

   第一阶段为短期改革(2013-2015年),这一阶段改革的重点是:(1)把现有的、存量融资模式加以清理和规范,使之继续发挥作用,如规范融资平台和影子银行,规范现有保障房融资方式等。(2)引入社会资金参与,建设资金参与的准入、退出机制和风险收益的制度安排。(3)户籍和土改联动放开,将户口指标和土地指标挂钩对应,有序推进人口城镇化。

   第二阶段为中期改革(2015-2020年),这一阶段改革的重点是:(1)在前期试点的基础点,考虑全面推行房产税,为地方政府开拓潜在税源;(2)分税制改革,重新界定中央与地方的事权和财权;(3)考虑以市场化为方向的更为根本的土地改革改革。

   在推进两阶段改革的基础上,可以设想,在未来更可持续的融资体系中,财政、金融和私人部门将会扮演不同的角色、发挥不同的功能。财政改革要使劳动力和企业的流动更加高效,使之流向生产率最高的地方和行业,公共服务支出则需要促进转移人口及其家属的市民化,使其真正融入城镇生活。金融改革既要有效满足地方政府基础设施建设的融资需求,在信贷总量难以继续攀升的条件下,让地方政府按照市更加市场化、透明化的方式更大范围地利用债券市场融资,同时也要对地方政府施加必要的金融纪律,以避免对金融部门带来不可控的潜在风险。私营部门在市场化程度高、准入和退出机制完善的领域也应该发挥更大的作用。

  

   文章来源:本文节选自巴曙松教授及杨现领博士著作《新型城镇化融资与金融改革》,该书于2014年12月由中国工人出版社出版发行(本文仅代表作者观点)

  

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本文责编:frank
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