王宏英:新中国宪法史与协商民主制度的发展

选择字号:   本文共阅读 299 次 更新时间:2016-01-21 23:51:54

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王宏英  

   [摘  要]作为政治价值的民主与作为制度手段的民主构成理解民主的两个面相,作为制度安排的民主的规范性直接决定着作为政治价值的民主的质量,而作为制度安排的民主的规范性与民族国家宪法之间存在着某种内在关联。彰显高层次民主的宪法批准过程基于其立国的重大意义具有奠基民族国家民主模式的功能。这为我们从民族国家的制宪历史中探寻其作为制度安排与手段的民主并在比较意义上展开类型化研究提供了可能性。在当前全面建设法治国家的时代大背景下,强调民主模式的规范依赖性具有十分重大的现实意义。

   [关键词]宪法与民主;新中国宪法史;协商民主;民主模式的规范依赖

  

  

一、民主与宪法的内在逻辑

   (一)何谓民主

   第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》,明确了各级人大选举或决定任命的国家工作人员未来入职的70字宪法宣誓誓词。这一立法的意义在于,借助一个严谨的仪式,让朗读者将口中的誓词与自己的良心勾连在一起,尤其是对于那些掌握着国家公器的政治精英而言,宣誓决不是仅动动嘴皮子那样的敷衍。

   70字誓词的末句是“接受人民监督,为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗!”其中的“民主”和“接受人民监督”如何理解?从语言逻辑看,“民主”是“社会主义国家”的修饰语,带有约翰•邓恩的“民族国家制度的道德性通用标尺”[1]含义,在这一意义上,一个民族国家只要是民主的就是道德的,只要是民主的就是正当的。“接受人民监督”的逻辑主语显然是宣誓者,宣誓者是在代表人民行使公权力,终极意义上国家的权力源泉是人民,民族国家公权力的行使者自觉接受人民监督自然无可厚非。两相比较,“民主” 是一种寄托着弃绝专制谋求善治的人类社会的普遍价值追求。而如何“接受人民监督”则因一国的地理、历史、文化的差异呈现为多元的地方性政治实践。由此,可以发现理解民主的两种视角——即作为政治价值的民主和作为制度安排与手段的民主。作为政治价值的民主以“人民的统治”为终极诉求。而作为制度安排的民主则以“人民如何统治”为寄托。人类社会如飞蛾扑火般从未放弃作为政治价值的民主,但也都在不约而同地跌跌撞撞地探索着适合自己本民族的作为制度安排的民主或者说民主模式。

   “历史上政治理论的一个重要误区是把政治思考的重点放在‘谁应当统治’这个问题上。”[2]实际上,如何将个体的权利过渡为国家的权力,并对这种权力实现有效的监督即“人民如何统治”这个问题似乎更为重要。作为制度安排的民主的规范性直接决定着作为政治价值的民主的质量,而作为制度安排的民主的规范性与民族国家宪法之间存在着某种内在的关联。

   (二)何谓宪法

   限制公权、保障私权的最高法意义上的宪法理念正是人类社会近代民主革命的产物。18世纪末期,被美国和法国革命点燃的不只是民众的激情,随之而来的还有一部确定的成文的宪法这一新事物。

   “宪法是什么?宪法就是一张写着人民权利的纸。”[3]这里的“纸”显然应当不是静默的小众意义上的纸,而是表征民族国家开端的极具政治性意义的契约。

   从“契约”一词的词源上看,在古代中国,契约不但存在,而且种类丰富。如《周礼•地官•质人》中的“凡卖儥(yu)者质剂焉,大市以质,小市以剂”。《战国策•燕策》中的“必得约契”等。需要注意的是,这些契约的内涵与西方近代兴起的限制权力意义上的契约概念迥然有别。古代中国契约概念起初的含义是:“契,本意为刻;约本,意为绳索,引申为缠束之义。二字相连,即指人们在社会交往中,将事先约定的事项,用刀等工具,刻在金属、木材、石材等物质上,以此作为约束双方信守诺言的凭证。”[4] 随着丝绸之路的打通及东西方商贸互易的深入,受罗马法的影响,中国早期的契约概念在对外交流的过程中发生了一些变化,逐渐具有了除交易凭证之外的协议、合意的特质。但从本质而言,这些契约也仅仅是“私法上的契约”而已,整个传统社会时期的中国从未出现过“公法上的契约”概念。“私法上的契约”仅关乎个体的偶然的暂时的利益,缔结者可能出于心血来潮随意解除约定。而“公法上的契约”则涉及国家利益、公共事务、千秋万代的公民福祉,与生俱来与人民缔结国家的神圣性联结在一起。

   在亚洲,最早接受西方的宪法理念并最先制定宪法的国家是日本,根据学界统一的认识,1873年1月,日本学者林正明在翻译《美国宪法》、《英国宪法》时首次采用“宪法”对译英文中的“constitution” 一词。此后,“宪法”一词作为根本法意义上的宪法概念开始在亚洲国家广为传播。1893年,郑观应在《盛世危言》中首次要求清廷“立宪法”、“开议会”,实行立宪政治,由此开启了中国的最高法意义上的宪法理念时代。

   (三)民主与宪法的内在关联

   当霍布斯否弃神授君权,发现个体的人能够通过同意程序让渡自己全部的权利给力量无穷的“利维坦”时,他设想的作为制度安排的民主是“天生爱好自由和统治他人的人类生活在国家之中,使自己受到束缚,他们的终极动机、目的或企图是预想要通过这样的方式保全自己并因此而得到更为满意的生活。”[5]而40年后的洛克则对霍布斯式的民主安排不置可否,他不无讥讽地说,“这就是认为人们竟如此愚蠢,以至于注意不受狸猫或狐狸的可能搅扰,却甘愿被狮子所吞食,并且还认为这是安全的。”[6] 洛克赞同英国1688年的温良革命及其冲突解决方式,主张对王权施加某种宪法上的限制并探索通过宪法分割主权。从此,民族国家的民主化道路开始普遍与宪法关联。民主与宪法之风驱使下的王权逐渐衰弱甚至消逝,即使存在,其合法性与正当性也必须与宪法联结在一起,受人敬畏的王权不再飞扬跋扈,仅仅成为了国家的象征。

   而驯服了王权的人民又该如何实现自己的统治?卢梭给出的方案是,人民主权永远由人民自己亲自行使,不能转让,不能分割,因为它代表的是“公意”。而“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。并没有而且也不可能有任何一种根本法律是可以约束人民共同体的。”[7]在卢梭那里,国家的权力属于人民,但是这些权力是不受法律限制的。也许这种不受法律限制的人民主权在摧毁千年王权时如大力神般披荆斩棘,然而,野马脱缰的结果是难以预料的,人们一步步地丢弃专制走向民主的路途一定是欢欣鼓舞的吗?也可能是良心不安的?无数不受法律限制的人民主权的血腥与疯狂终究使得人们意识到“现代民主的关键并不是多数的问题,而是法治尤其是宪法问题。”[8]

   人民最终为自己找到了实现主权的出路——既通过自己的民主方式创设国家与宪法,又借助宪法实现对于行使国家权力的政府的控制。故而,作为手段与机制的民主批准程序是宪法的前提,宪法是衡量政府民主与否的标尺。批准宪法是由人民亲自作出决策,而政府是否遵循宪法则涉及人民代表的民主决策问题。依照罗尔斯的二元民主理论,批准宪法体现的是一种高层次民主,而人民代表依照宪法进行决策、管理则属一种日常民主。我们可以将这种高层次民主与日常民主作这样的理解,无论是理论还是现实地来看,批准宪法都提供了一种高于且决定日常民主的民主样式。日常民主是经常性的,而高层次民主不仅需要恰当的宪法时刻条件,而且要求参与决策的人数远远多于普通的法律、法规。彰显高层次民主的宪法批准过程基于其立国的重大意义无疑具有了奠基民族国家民主模式的功能。这为我们从民族国家的制宪历史中探寻其作为制度安排与手段的民主并在比较意义上展开类型化研究提供了可能性。

   二、新中国宪法史中的协商民主

   新中国成立以来,我国的宪法文本有四部,即五四宪法、七五宪法、七八宪法、八二宪法。通说认为,五四宪法属于制宪,后三部宪法属于修宪,由于修改范围和幅度都比较大,所以,也被称之为全面修宪。一般而言,修宪程序应当是制宪程序的再现,或者说修宪应当遵循制宪时刻创制的民主模式。

   (一)五四宪法中的协商民主

   宪法作为表征民族国家的地方性产品,其批准程序无疑带有独特的地方印记。五四宪法作为我国宪法史上唯一的制宪文件,其制定过程必然显现出一种属于中国的地域性的民主模式。在五四宪法的制定过程中,采用的最主要的民主形式是协商讨论。

   首先,从制定五四宪法的提议说起,制定五四宪法的提议虽然是中共中央提出的,但是中共中央需要先向全国政协提议召开全国和地方各级人民代表大会,制定宪法。全国政协常委会在各民主党派展开充分协商和讨论并取得一致意见的基础上,再向中央人民政府委员会建议召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会以及起草选举法和宪法。中央人民政府委员会专门讨论全国政协委员会关于召开全国人民代表大会和制定宪法的建议之后,最后决定制定宪法。有了以上程序上的准备,宪法起草工作才能正式开始。

   其次,中共中央草拟宪法初稿的整个过程也并非独家闭门造车,宪法草案初稿共写出了四稿。“一读稿”一方面由中央政治局和在京的中央委员讨论,同时也发给全国政协委员征求意见。“三读稿”讨论的过程中周恩来、董必武也邀请了宪法起草委员会中的非中共党员展开过充分讨论。

   最后,当宪法草案初稿作为中共中央的建议稿交给宪法起草委员会后,宪法起草委员会环节的民主协商是最广泛也最有深度的。主要体现在两个方面。一是,宪法起草委员会第一次全体会议决定,将草案交由中国人民政治协商会议全国委员会,各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织与部队领导机关共8000多人展开讨论,历时81天,共提出了5900多条意见。[9]二是,宪法起草委员会通过召开9次全体会议的形式集中反复讨论研究宪法草案初稿并最终形成宪法草案。宪法起草委员会的协商性质主要体现在它的人员组成及工作程序上,宪法起草委员会全体会议由宪法起草委员会委员33人和中央人民政府委员会委员16人及秘书长1人,副秘书长7人、法律顾问2人、语言顾问2人共计61人参加。[10]宪法起草委员会全体会议成员主要来自三个方面:中央各国家机构主要领导人;民主党派主要领导人;著名民主人士。“这是一个由共产党和各民主党派、著名民主人士参加的、高层人士的委员会,这个委员会从形式上看还是具有广泛的代表性的、民主协商性制宪机构。”[11]此外,宪法起草委员会的工作程序也处处贯穿了民主协商,宪法起草委员会的宪法草案修改稿来自于宪法起草委员会座谈会小组组长联席会议,而宪法起草委员会座谈会小组组长联席会议的宪法草案修改稿来自于17个宪法委员会小组座谈会。这17个座谈小组是全国政协依照各民主党派、民主人士、工会、共青团、全国妇女联合会、文艺教育科学界、华侨、少数民族、国家机关等为单位划分的。据统计,全国政协17个小组的讨论共进行了40多天,参加者500多人,开会260次,平均每组开会20多次,提出的意见和建议达3900多条。[12]

   可以说,在整个五四宪法的形成过程中显现出了一种中国特色的高层次民主模式——协商民主。正是最终草案交于投票表决之前的长期、广泛、深入的协商讨论保证了五四宪法的质量。后续修宪坚守或是抛弃这一高层次民主形式不仅会影响宪法的权威性,更直接关乎整个民族的前途及我们人民的政治命运。

   (二)七五、七八宪法中的协商民主

遗憾的是五四宪法作为新中国的开国宪法并未得到有效的实施。在无序的政治运动的裹挟下五四宪法被裁剪的七零八落,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国家行政学院学报

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