张慧 莫嘉诗 王斯福:可持续城市社区的形成:一个自下而上的视角

选择字号:   本文共阅读 447 次 更新时间:2016-01-13 10:21:57

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张慧   莫嘉诗   王斯福  

   【内容提要】 本文以在昆明的四个社区所进行的田野调查为基础,从居民的视角出发讨论城市社区形成过程中居民的社会关系、公共信任、社区归属感、冲突解决与社会融合问题。通过最基层城市社区的运行和实施情况分析社区管理和城市规划的可持续发展问题。该研究是欧盟“城镇化中国:中国可持续城镇化发展”的一部分,旨在以整体论的视角反思快速城市化给居民生活所带来的影响。

   【关 键 词】可持续性/居委会/城市规划/社区研究/自下而上

  

  

社会的可持续性,作为城市社会学和城市规划的一个研究主题,一直关注居民之间的社会关系、经济和政治关系、公共信任的生成、治理的去中心化以及居民归属感等可持续性问题(Dempsey,2011;Manzi,et al.,2010)。空间的可持续性则特别关注在空间上多元的城市样态,以及理解这些多元样态对人口密度、公共物品的分布及分配有哪些影响(Hillier,2009;Meegan and Mitchell,2001)。具体来说,城市社会学所研究的可持续性发展往往从经济的持续增长所带来的能源和资源风险、收入分配不公导致的贫富差距过大、社会福利失衡、环境压力、环境污染以及文化传统的延续与断裂等角度展开(洪大用,2010:21-26);而在城市规划学所讨论的城市可持续性则更集中在城市化所带来的种种影响上,认为城市可持续性反映了“世界城市化与全球可持续性之间日益增长的内在挑战”(杨东峰、殷成志,2010:64-65)。

   已有关于城市可持续发展的理论可以被总结为以下几种:1)从环境的视角出发,城市可持续性被表述为应该通过经济、社会和物质环境的相互协调,致力于实现三者共赢的状态;2)从系统视角出发,城市被认为是由经济、社会和环境等三个逐级嵌套的子系统组成,城市可持续性意味着所有的经济活动应该有效融入社会进程,进而满足外部环境的基本限制;3)在政治视角下,城市可持续性则需要引进制度治理的模式,处理不同利益群体的利益诉求和矛盾冲突,实现多方利益的公平性(杨东峰、殷成志,2010:66-69)。现有的关于城市可持续发展的理论和分析多采取一种“由上至下”的分析方法,从宏观的政策、制度设置、环境与经济制衡等角度进行,缺乏从居民的角度、将一个社区看做一个整体、用相对系统的观点来考察涉及可持续发展的管理、规划政策是否协调、如何具体实施的,以及需要维持社会可持续发展的要素是否得到兼顾、效果如何。

   本文是一项欧盟资助的关于城市化可持续发展项目的子课题①,核心的关注点是城市化如何改变了居民的传统生活方式,②昆明是四个项目点之一。昆明的城镇化近年来进入了“提速”、“加快发展”和“大跃进”时期,③2009年,市辖区有466.6万人口,④到2011年达到726.31万人,到2020年可能成为奔向千万人口的大城市。⑤按照新昆明城市发展战略的要求,昆明的城镇化率要从52%提高到81%,主城区从现在的180平方公里发展到“一湖四片”现代新昆明城市区的460平方公里。⑥同时,昆明快速城镇化的发展也包括作为新型都市区的呈贡新区的建成,对336个城中村的加速改造,大规模的搬迁安置,道路改造,环境治理,等等。本文选取了在昆明的四个居委会所管辖的社区为田野调查和收集资料的基础⑦,结合其他地区的调研资料,重点讨论了居民对于快速城市化发展的日常体验,了解他(她)们与居委会的关系、与其他居民或组织间的冲突、环境质量(住房、公共空间)、公用事业、安全、归属感和对市区重建计划的看法(包括拆迁和安置)。作为一项探索性研究,该项目对居委会的选择兼顾了城市中心和城市边缘(考虑到中心与边缘地带城市化进程的差异性),目的是尽量涵盖不同类型的社区和选取复合型的社区人员组成——以中低收入人口为主,混杂富裕的居民和流动人口。每个社区的调查时间为两个月,对居民区的选择是为了更广泛的覆盖与城市化相伴的住房条件的改善,以及深入把握居民与居民之间、居民与居委会以及与其他组织间的复杂关系。同时,调查还涉及了不同级别的规划部门、街道办事处和居委会的成员,兼顾城市社区形成中的管理和规划的双重视角也是本研究的特殊之处。

一、城市社区的形成背景

   (一)居委会与社区管理

   新中国成立后的社区经历了“单位制”、“街居制”到“社区制”的转型(吴群刚、孙志祥,2011:32-63),而对于社区兴起后的居住区分类,可以包括“单一式单位社区”、“混合式综合社区”、“演替式边缘社区”以及“新型房地产开发型社区”,等等(董小燕,2010:41-43)。对于以居委会为核心的社区管理体系也经历了一系列的改革和试验。1979年,全国人民代表大会重申了城市居民代表委员会的组织章程,指出,“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;1989年《城市居民委员会组织法》的颁布完善了相关规定,以法律的形式明确了街道办事处和居委会之间管理的责任,促进“社区”的形成,减少了居委会的数量,扩展了其规模(Wu,2002:1071-1093);1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司,推动社区建设在全国的发展;2000年11月,国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见,而民政部对于“社区”的界定就是居民委员会所管理的小区(侯岩,2009:33)。

   居委会的大小和所管辖的人口规模在不同地区甚至同一城市之内的区别非常大。改革之后的社区居委会不是被标准化了,而是被制度化了,替代了之前的单位(城市)和村委会(农转城)来管理新形成的城市社区。事实上,居委会在实践层面往往指代的是“两委一站”,即党委、居委会和社区服务站的管理模式,两委一站的员工往往是重叠的,有些既是居委会的成员,又是工作站的雇员。因此,在实践层面,居委会的角色往往是双重的,既是一个自我组织的实体,又是一个政府派出的工作站。在昆明居委会的访谈中我们了解到,居委会的全职人员数量相对很少但居委会的任务繁杂,所以大量的工作需要依靠志愿者和薪水很低的员工,而他(她)们要负责的工作往往包含了党群教育、社会救助、计划生育、环境健康、就业培训、社会保险等大量事无巨细的工作。

   自2003年公开投票选举以来,党支部需要动员居民去投票选举居民代表或居委会成员,但居民参与的热情大大减弱,这在我们调查的所有居委会都有所体现。现有研究也验证了这一发现:如Bernard Read在北京的研究发现居委会候选人是由街道办事处挑选的或者居委会内定的(Read,2012:75-76);Gui,Chang和Ma在上海的研究也发现:居民投票选举只是为了“给他(她)们(楼长或小组长、支部书记和成员、居委会成员、志愿者和候选人们)面子;帮助他(她)们完成选票登记的动员和投票工作”(Gui,Chang and Ma,2006:16)。支部或者退休的成员花了大量的精力在志愿者中间进行动员工作,而大多数是在退休人员中间。而近年来社区工作倡导专业化、年轻化的趋势(员工必须在50岁以下),社区工作中的文案工作也大量增加,包括提供专业的心理辅导等等。但是专业化的趋势使社区工作人员不再像以前一样往往由居住在社区的人员兼任,这意味着在工作之外,社区工作者很难与社区大部分需要外出工作的居民有任何接触。

   (二)城市规划与社区规划

   2008年在中央“大部制”改革的背景下“国家建设部”改为“住房和城乡建设部”,城市规划划入“住建部”管理。在城市发展过程中,城市的规划、建设和管理的关系十分密切,“城市规划要求对城市空间进行合理分配,城市建设提供工程设施,城市管理保障城市健康运行和良好秩序”,“三者既有工作时序上的前后连续性,又有工作性质的互补性”。⑧“建设部”改为“住建部”是城市综合管理改革的一个重要步骤,规划和建设合并为一个部门是大趋势,城市管理部门单列也是一个大趋势。⑨落实到社区的层面,城市规划、建设、管理的方方面面都要涉及社区居民,但是在规划、建设和管理的过程中,居民的参与都非常有限。

   在商品小区的开发过程中,房地产开发商的规划必须经过规划部门的批准,满足城市总体规划的各项要求。但在具体的操作过程中,市政收入的很大一部分来自于开发商的投标竞价,地产商的商业利益也需要得到保障。无论是欧洲还是中国的城市规划都要服从于各项与规划相关的法律,包括物权法以及对于居民的拆迁补偿条例,规划师既要满足规划法的种种要求,也要平衡政府机构以及相关各方的需求和利益。但是中国情况特殊之处在于政策的制定和实施需要面对迅速变化的城市扩张——一开始是作为促进经济发展的城镇化,接着是增加国内市场的购买力来维持已经下降的经济增长速度。在这种情况下,表面上城市规划师在大规模的城市扩张中似乎有了施展的空间,但正如在昆明与规划师的访谈中所提到的,实际上“在这整个过程中存在很多问题,我们必须要评估谁的利益是第一位的,这才是问题的关键”。⑩也就是说,规划的重点之一在于权衡开发商、政策制定者(和居民)之间的利益。

   在正常的情况下,规划师应该在前期调查的基础上来制定规划。而快速城市化的结果往往是问题出现了再解决(如果有反馈机制的话),而这一过程需要花费很长的时间——比如在我们的调查中发现对公共空间的使用,尤其是停车和绿化出现矛盾的时候,往往只能等修建新小区的时候才能重新考虑修建地下停车场来缓解原有小区的矛盾。同时,具体的社区管理部门与住建部(规划部门)缺乏有效的沟通,隐藏这些问题有时是面子工程的一部分,另一方面这些问题也退居于基层组织需要完成的众多“目标”之后(Wang,2013)。另外,目前城镇化发展的短期效应明显,官员的更替体现为政策的非延续性,可持续性发展往往不是政策制定的首要考虑。同时,在规划和政策的制定过程中,居民参与的人数很少,城市规划只是简单地以人口数量为基础。(11)而城市人口的快速增长和变化使得在规划的过程中几乎不可能准确地预测人口数量,规划师只能靠自己的努力和判断去理解城市发展的背景和问题,“一般来说,规划局没有机会听到当地居民的声音,但是我知道问题在哪”。(12)

   (三)住房改革与社区构成

   1980年6月,中共中央、国务院在批转的《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出:“准许私人建房、私人买房,准许私人拥有自己的住宅”,揭开了城镇住房制度改革的序幕(杨宏山,2009:289)。之后,城镇住房改革经历了几个发展阶段;在现阶段,“以高收入群体为对象的商品住房供给体系,以中低收入群体为对象的经济适用住房供给体系,以最低收入群体为对象的廉租房供给体系”被确定为完善住房体系的发展目标(杨宏山,2009:290)。但在现实层面,往往是多种住房体制并存。(13)郭于华和沈原的研究以北京的研究为基础提出了“传统街区、商品房、房改房、单位宿舍区、经济适用房、两限房、廉租房、拆迁安置房、城中村”等9类不同的但同时存在的居住格局(郭于华、沈原,2012:84-87)。

不同阶段住房体制改革导致了在每一个居委会都存在多种住房类型的情况,比如单位住房的私有化过程中,某些单位虽然解散了但是房屋产权不清,或者居民仍然以低租金享受社会住房的福利,受原有单位制的庇护。而在这一阶段建成的房屋往往质量较差、建筑格局不合理、住户需要共用洗手间和厨房等。这一时期的住房往往以旧城改造、原有居民搬离城市中心作为终结。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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